Öffentlich, weil es besser ist?
Politische Gemeinwohlbestimmung als Voraussetzung einer erfolgreichen Kommunalwirtschaft1
Lüneburg, Straubing, Böblingen, Flensburg - in vielen Landkreisen und Gemeinden wird energisch das Ziel verfolgt, öffentlichen Einfluss auf grundlegende Dienstleistungen der Daseinsvorsorge zurückzugewinnen. Der Ruf nach Rekommunalisierung, also dem Rückkauf veräußerter kommunaler Unternehmen bzw. Unternehmensanteile oder der Rückübernahme von Netzen und Anlagen, ist mittlerweile deutlich lauter geworden. Und nicht selten, so während des Berliner S-Bahn-Chaos 2009 oder in der kommunalen Abfallwirtschaft in Nordrhein-Westfalen (Engartner 2009), ist diese Forderung politisch mehrheitsfähig, wenngleich sie sich nicht in jedem Fall ohne erhebliche Probleme als realisierbar erweist. Die Beispiele der Energieversorger Thüga oder Hamburg Energie zeigen jedoch, dass es sich dabei nicht mehr um utopisch anmutende Einzelkommentare "aus dem Off" handelt, die einem vermeintlich gestrigen Staatsverständnis entspringen.
Rekommunalisierungen sind nicht nur eine Reaktion auf die enttäuschten Erwartungen bezüglich der Wirkungen von Privatisierungen auf Preise und Leistungsqualität. Sie sind nicht allein eine Parteinahme für eine Seite im vermeintlichen Gegensatzpaar "Staat versus Privatwirtschaft". Rekommunalisierungen stehen auch für ein neues Bewusstsein für den Wert des Öffentlichen sowie für eine Suche nach "sachlich begründeten besten Lösungen" für die Erbringung grundlegender Leistungen der Daseinsvorsorge. Was aber macht genau den Wert des Öffentlichen im kommunalen Unternehmenssektor aus?
Oftmals wird hier die besondere Verpflichtung öffentlicher Unternehmen gegenüber dem Gemeinwohl hervorgehoben - im Gegensatz zum privatwirtschaftlichen Primärzweck der Gewinnerzielung. Auf einer abstrakten Ebene lässt sich zwar festhalten, dass privatwirtschaftliche Erwartungen selbstverständlich auf solide Ausschüttungen und hohe Gewinnmargen gerichtet sind und dass die Maßstäbe hierfür im Zeitalter internationalisierter Finanzmärkte längst global und börsenbestimmt sind. Im Konkreten zeigt sich dagegen, dass gerade für die Kommunalverwaltungen ein zentrales Rekommunalisierungsmotiv in der Aussicht besteht, mit dem Betrieb kommunaler Unternehmen neben der Refinanzierung eines Unternehmensrückkaufs auch ein paar Euro für die klamme Stadtkasse gewinnen zu können. Darüber hinaus ist es nicht von der Hand zu weisen, dass öffentliche Unternehmen vor nicht wenigen Jahrzehnten allzu oft einen wenig allgemein nützlichen Charakter hatten: als intransparente Konglomerate, in denen die Vergabe der Chefposten und Aufsichtsratssitze genauso schwer nachzuvollziehen war wie die Finanzströme, ihre Investitionspraxis und schleichende Prozesse der Gebührenanhebung. Was also können öffentliche Unternehmen tatsächlich "besser" als private Dienstleister und transnationale Unternehmen? Worin kann ihr besonderer gemeinwohlfixierter öffentlicher Zweck bestehen? Welche Anforderungen ergeben sich daraus an ihre kommunalpolitische Steuerung?
Am Beispiel Berlins wollen wir darstellen, mit welchen Wirkungen "Gemeinwohlstrategien" und politische Entscheidungen in Bezug auf öffentliche Unternehmen verbunden waren. Hierfür stellen wir praktischen Erfahrungen in Berlin Schlussfolgerungen aus der Literatur gegenüber. Wir werden zunächst darauf eingehen, wie sich die Rahmenbedingungen für die Leistungserstellung öffentlicher Unternehmen in den vergangenen 25 Jahren verändert haben (2.). Anschließend werden wir versuchen, den Begriff des Gemeinwohls für unseren Gegenstand anhand grundlegender und weitgehend konsensualer Erwartungen zu konkretisieren, die in Kommunen gegenüber öffentlichen Unternehmen erhoben werden (3.). Daran schließt sich eine grobe Nachzeichnung der Entwicklung des Berliner öffentlichen Unternehmenssektors seit Beginn der 1990er Jahre an, verbunden mit einer Darstellung der sie flankierenden stadtpolitischen Unternehmensstrategien (4.). Abschließend fassen wir unser Herangehen an den "Wert des Öffentlichen" in der kommunalen Wirtschaft zusammen. Wir wollen mit diesem Beitrag den "Rekommunalisierungsdiskurs" bereichern, mit dem Ziel einer angemessenen (Neu-)Bewertung und Rückgewinnung "des Öffentlichen" im kommunalen Unternehmenssektor und in den Einrichtungen der öffentlichen Daseinsvorsorge.
Veränderte Rahmenbedingungen öffentlicher Unternehmen
Die Rahmenbedingungen für die Aufgabenerfüllung öffentlicher Unternehmen haben sich in den letzten 25 Jahren grundlegend gewandelt (Kluge/Scheele 2003, Loske/Schaeffer 2005, Reichard 2000). Das stellt die Unternehmen und ihre Stakeholder ebenso vor neue Herausforderungen wie die Verantwortlichen in Politik und Verwaltung. Die Veränderungen betreffen sowohl organisatorisch-rechtliche Rahmenbedingungen als auch sozio-ökonomische Entwicklungen, technologischen Wandel und neue Bedarfe.
Erstens sind mit dem Ende des Fordismus neue Interessenkonstellationen zur internationalen Neuordnung ökonomischer Prozesse entstanden (Hirsch 2002). Sie haben mit den neoliberalen Vorstellungen ihre ideologische Begründung und Durchsetzungskraft gewonnen und sind in Ökonomie, Politik und großen Teilen der Gesellschaft als Tonangeber der ordnungspolitischen Imperative akzeptiert worden. Als Programm im großen Maßstab konnte die Neuordnung des öffentlichen Sektors trotz Vorreiterentwicklungen in einzelnen Mitgliedstaaten (z.B. Großbritannien) erst im Rahmen der Regulierung des europäischen Wirtschaftsraums wirksam durchgesetzt werden: EU-Wettbewerbs-, Beihilfe- und Vergaberegime folgen dem Primat der Schaffung eines europäischen Dienstleistungsmarkts. Demnach sind auch die nach nationalstaatlichem Recht bislang geschützten Segmente öffentlicher Dienstleistungen strikt nach wettbewerblichen Maßstäben zu organisieren. Der Staat hat "marktkonform" zu handeln, indem er bislang (faktisch oder rechtlich begründete) monopolistische Dienstleistungssegmente europaweit Anbietern zugänglich macht (Bieling et al. 2008). Öffentliche Unternehmen sind diesem europäischen Wettbewerbsregime rechtlich gleichermaßen unterworfen wie die privaten Wirtschaftssubjekte, de facto jedoch schärfer, weil das europäische Recht blind ist für die Differenzen in der Wertschöpfungspraxis von öffentlichen und privaten Unternehmen (Oettle 2002). Beide konkurrieren nun um europäische Dienstleistungsmärkte (Ambrosius 2009: 287, Edeling 2003: 236). Für den Eigentümer eines öffentlichen Unternehmens, also das demokratisch organisierte politische Gemeinwesen, folgen daraus erhebliche Restriktionen für die Einflussnahme auf "sein" Unternehmen. Er hat seine Rolle als politischer Besteller einer Dienstleistung strikt von seiner Eigentümerrolle zu trennen. Ausschreibungspflichten aufgrund europäischen Vergaberechts, restriktive Begrenzungen der finanziellen Beziehungen zwischen Kommune und kommunalen Unternehmen durch das europäische Beihilferecht, wettbewerbliche Benchmarks, simulierte Märkte ("Wettbewerb um den Markt") und die Überlagerung der demokratischen öffentlich-rechtlichen Regulative durch kartellrechtliche Rechtsmaßstäbe sind konkreter Ausdruck dieser Entwicklung. Auf der anderen Seite muss festgehalten werden, dass die EU-induzierte Differenzierung zwischen strategischer Steuerung des Eigentümers und wirtschaftlicher Leistungserbringung im gesteuerten Unternehmen das Problem der Effektivität öffentlicher Unternehmen an sich erst aufgeworfen hat. Dem können sich nämlich auch diejenigen nicht entziehen, die in der öffentlichen Wirtschaft einen wichtigen Sektor demokratisch kontrollierter Leistungserbringung sehen.
Zweitens haben zahlreiche Kommunen in der Vergangenheit ihre öffentlichen Unternehmen in privatrechtliche Strukturen überführt, private Unternehmen mit der Betriebsführung beauftragt oder es wurden bislang staatliche Unternehmen teilweise oder vollständig an private Investoren veräußert (Engartner 2007, Rügemer 2008). Mit der Neubestimmung der Funktion der Kommune als "Holding" und "Auftraggeber" verband sich ein tiefgreifendes Neuorganisationsprogramm des politischen Gefüges zwischen Politik, Verwaltung, Verbrauchern und Privatwirtschaft. Angesichts klaffender Löcher in den kommunalen Haushalten und der Investitionsstaus war die Verlockung groß, sich der Probleme vieler öffentlicher Infrastrukturen durch (Teil-)Privatisierung zu entledigen. Eine praktische Alternative bestand darin, durch Neuorganisation und Reformulierung der Aufgaben "Effektivitätsreserven" zugunsten des kommunalen Haushalts "zu heben". Folge einer weitgehend undefinierten, praktisch aber vom Kassendruck diktierten "Effektivitätssteigerung" sind "Konzernierung" und "Vertöchterung" von Unternehmen, Sparten und Teilaufgaben, Zuwachs fiskalischer Steuerungsimperative seitens des Eigentümers, Aufsplittung der Wertschöpfungsketten und Outsourcing, riskante Finanzierungspraktiken und verschärfte Arbeits- und Entlohnungsbedingungen für die Beschäftigten. Auf der "unternehmenspolitischen" Ebene ist eine stärkere Durchsetzungskraft des Managements einerseits und der Verwaltungsspitze andererseits bei Verdrängung der politischen Vertretungsorgane festzustellen.
Drittens ging mit diesen Veränderungen eine wirkungsmächtige Neudefinition öffentlicher Dienstleistungen als prinzipiell marktförmig zu produzierende und zu verteilende Waren und von öffentlichen Infrastrukturen als werthaltige Investitions- und Anlageobjekte einher: Dominanz des Shareholder-Value, Verkürzung des sachzielbezogenen auf den formalzielbezogenen Wirtschaftlichkeitsbegriff, ein stärkeres Gewicht der kurzfristigen Renditeorientierung im ökonomischen Denken überhaupt waren die Konsequenzen (Edeling 2003, Edeling et al. 2004, Wissen/Naumann 2006). So werden etwa Zuschüsse für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben heute prinzipiell problematisiert und nicht etwa weil sie im Einzelfall intransparent oder ineffektiv wären. Die betriebswirtschaftliche Effizienz öffentlicher Einrichtungen wird geradezu fetischistisch beschworen. Das führt zu der Absurdität, dass selbst die verbleibenden europarechtlichen Freiräume für eine politisch gesteuerte öffentliche Aufgabenerfüllung durch kommunale Unternehmen nur wenig diskutiert und infolge dessen vermutlich viel zu wenig genutzt werden.
Viertens veränderte sich die Nachfrage, die Erwartung der Bürgerschaft hinsichtlich Qualität, Auswahl und Preis öffentlicher Unternehmensleistungen, aber auch bezüglich ihrer Beteiligung und Mitwirkung (Reichard 2000). Das ist nicht zuletzt Folge gesellschaftlicher Ausdifferenzierungsprozesse, technischer Innovationen und demografischer Veränderungen. Prozesse der Privatisierung und Kommerzialisierung werden ferner durch erheblichen Sanierungs- und Modernisierungsbedarf öffentlicher Infrastrukturen vorangetrieben (Reidenbach et al. 2008) - zum Teil aufgrund jahrelanger Versäumnisse der Kommunalpolitik.
Es liegt auf der Hand: Die Beziehungen der Kommunen zu ihren Unternehmen in der "liberalisierten Umwelt" sind grundsätzlich andere geworden. Auch das Verständnis der eigenen Rolle und Funktion hat sich im öffentlichen Unternehmenssektor deutlich verändert. Die grundlegendste Veränderung besteht in der fortschreitenden "Ökonomisierung" (Harms/Reichard 2003) bzw. "Managerialisierung" (Röber 2005) öffentlicher Unternehmen und Verwaltungen. Diese "Ent-Öffentlichung" kommunalen Wirtschaftens macht es schwer, künftig eine Grenze zwischen öffentlicher und privater Wirtschaft zu ziehen (Richter et al. 2006: 65).
Das Leitbild des "Gewährleistungsstaates" weist dem Staat zwar nach wie vor eine Verantwortung für die Erfüllung von Aufgaben der Daseinsvorsorge zu, nicht aber für deren Ausführung (Edeling 2008: 148). Vogel weist auf die Dynamik dieser sich selbst verstärkenden Auslagerungerungsprozesse hin: "Es sind gerade staatliche Agenturen, die intensiv auf die Einführung von Marktprinzipien und auf die kontraktuelle Aufgabendelegation an Private drängen" (Vogel 2009: 76). Auf der Seite des öffentlichen Eigentümers sind wir mit dem Befund konfrontiert, dass ein Mangel an geeigneten Steuerungs- und Kontrollinstrumenten (Schaefer 2005) und an - bezogen auf den spezifisch öffentlichen Charakter kommunaler Unternehmen - qualifiziertem Personal sowie Kompetenzdefizite in den Kontrollorganen oft zur strategischen Untersteuerung der Unternehmen führen. Sie beginnen ein Eigenleben zu führen.
Daraus erwächst eine grundsätzliche Kritik: Wenn sich öffentliche Unternehmen kaum noch von privatwirtschaftlichen Unternehmen unterscheiden, riskieren sie ihre Daseinsberechtigung: "Je ähnlicher die Stadtwerke privatwirtschaftlichen Unternehmen werden und je weniger sie sich in ihren eigenen Entscheidungen auf ein öffentliches Interesse berufen können oder wollen, desto mehr gefährden sie die legitimatorischen Grundlagen kommunaler Wirtschaftstätigkeit und in der Konsequenz ihre eigene Existenz als kommunale Unternehmen" (Edeling 2003: 252). Vor diesem Hintergrund sind die Gemeinwohlziele öffentlicher Unternehmen, deren dauerhafte Verankerung und Realisierung genauer zu bestimmen (Richter et al. 2006: 78).
Öffentliche Unternehmen und "Gemeinwohl"
Wovon sprechen wir, wenn wir auf die Gemeinwohlverpflichtung öffentlicher Unternehmen verweisen oder verwiesen werden? Gemeinwohl, das Streben nach dem Wohl der Allgemeinheit, ist das zentrale Leitbild politischen Handelns, es umfaßt übergeordnete, verallgemeinerbare politische Interessen: "Als kleinster gemeinsamer Nenner lässt sich das Gemeinwohl als Interesse aller beziehungsweise der Allgemeinheit definieren. Es steht damit im Gegensatz zum Interesse Einzelner oder zum Interesse von Gruppen" (Moss et al. 2009: 38). Auch Münkler und Bluhm verweisen auf die grundlegende Funktion und den für Gemeinschaften konstitutiven Charakter des Begriffs: "Gemeinwohl zielt als Begriff auf gemeinsame Ziele, Kooperationseffekte und ein Handeln, das auf den Erhalt der jeweiligen Gemeinschaft und die Reproduktion ihrer Voraussetzungen gerichtet ist" (Münkler und Bluhm 2001: 13). Was aber Gemeinwohl genau ist, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hat immer einen räumlich-zeitlich konkreten Inhalt. Erst gesellschaftliche Auseinandersetzungen und Aushandlungsprozesse zwischen unterschiedlichen Akteuren geben ihm eine konkrete Form (Moss et al. 2009: 40). Definitionen von Gemeinwohl unterliegen damit politischen Interpretationskämpfen, und es kann letztlich immer nur konkurrierende Deutungen geben (Münkler 2002: 85). In dieser Offenheit des Gemeinwohl-Begriffs wird durchaus auch sein Eigenwert gesehen (Schuppert 2002: 21, 59).
Die Frage nach dem Gemeinwohl, nach dem "was im Interesse der Gemeinschaft ist", ist somit zuallererst eine politische Frage, ihre jeweils konkrete Beantwortung Ausdruck gesellschaftlicher Kräfteverhältnisse. Die Frage etwa, ob es im öffentlichen Interesse ist, ein Sozialticket für den ÖPNV einzuführen oder die U-Bahnhöfe im Winter für Obdachlose zu öffnen, kann nur politisch thematisiert und beantwortet werden.
Öffentliche Unternehmen sind ein Instrument des Gemeinwesens, um den politisch formulierten Gemeinwohlauftrag zu erfüllen, also spezifische "Gemeinwohlinteressen" zu konkretisieren und zu operationalisieren. Als Unternehmen befinden sie sich jedoch in einem zunehmenden Spannungsfeld zwischen den politisch gesetzten Anforderungen des Gemeinwohls auf der einen Seite und denen ihrer "ökonomischen Umwelt" auf der anderen Seite (Plehwe 2002), durch die die Auseinandersetzungen um ihre Funktionen bereits vorstrukturiert werden. Das wird deutlich, wenn Investitionsprojekte öffentlicher Unternehmen aufgrund des EU-Vergaberechts europaweite Ausschreibungen mit Restriktionen bezüglich der Vorgabe von Sozialstandards erfordern und damit eine regionale Wirtschaftsförderung oder die Tarifbindung der Gehälter spürbar erschweren.
Ein "übergeordneter" gesellschaftlicher Konsens besteht darin, dass Erbringer von öffentlichen Dienstleistungen, ob privat oder öffentlich, öffentliche Infrastrukturaufgaben qualitativ hochwertig, zuverlässig und dauerhaft erfüllen sollen. Bei Privatunternehmen ist es nach allgemeiner Ansicht deren Angelegenheit, wie sie das tun. Öffentliche Unternehmen sehen sich jedoch einem weitaus breiteren Spektrum an gesellschaftlichen Erwartungen ausgesetzt. Zu ihrem Anspruchskreis gehören die Kommunen als Eigentümer, die Beschäftigten, Kunden, Lieferanten und die verschiedenen Interessenverbände einer Kommune. Deren Erwartungen spiegeln sehr anschaulich die verschiedenen Ansprüche an die Leistungserbringung öffentlicher Unternehmen wider. Dazu zählen unter anderem:
Strukturpolitische Ziele: Von der Tätigkeit öffentlicher Unternehmen versprechen sich Kommunen, Mittelstand, Gewerkschaften und andere Impulse für die lokale Wirtschaft. Investitionen, Innovationen und Auftragsvergaben an Unternehmen vor Ort sollen die regionale Wertschöpfung anregen.
Sozialpolitische Ziele: Öffentliche Unternehmen sollen allen Einwohnern einen gleichberechtigten Zugang zu ihren Angeboten ermöglichen und dabei gegebenenfalls auch einen Ausgleich sozialer Benachteiligungen durch angepasste Preis- und Angebotsstrukturen sichern.
Haushaltspolitische Ziele: Die Tätigkeit öffentlicher Unternehmen soll möglichst zur Entlastung öffentlicher Haushalte beitragen. Die kommunalen Institutionen erwarten daher finanzielle Stabilität, Kostendeckung und einen sorgsamen Umgang mit Zuschüssen.
Demokratiepolitische Ziele: Bürgerschaft, Interessenverbände etc. erwarten politische Partizipation bei der Zielbestimmung und Tätigkeit der öffentlichen Unternehmen. Diese sollen Orte lokaler Demokratie und Teilhabe sein.
Beschäftigungspolitische Ziele: Öffentliche Unternehmen sollen angemessen entlohnte, gute und qualifizierte Arbeit schaffen und damit für die gesamte Wirtschaft eine Vorbildfunktion in Bezug auf Tarif- und Arbeitsbedingungen ausüben.
Umweltpolitische Ziele: Bei Angebotspalette, der ökologischen Optimierung von Produktions- und Geschäftsabläufen sowie bei der Vergabepolitik sollen öffentliche Unternehmen eine Vorreiterrolle im Umweltschutz einnehmen.
Verbraucherpolitische Ziele: Die Nähe zu den Kunden soll als entscheidender Vorteil öffentlicher Anbieter im Wettbewerb mobilisiert werden. Öffentliche Unternehmen sollen auch hinsichtlich des Verbraucherschutzes eine Vorbildfunktion wahrnehmen.
Lokaler Zusammenhalt und Identifikation: Von funktionierenden öffentlichen Unternehmen versprechen sich lokale Akteure eine stärkere Identifikation der Bürger mit ihrem Gemeinwesen. Nicht selten sollen öffentliche Unternehmen auch als Initiatoren und Förderer lokaler Aktivitäten wirken, beispielsweise durch Sponsoring.
Diese Interessen und Ansprüche müssen politisch verarbeitet werden - in den politischen Institutionen des Gemeinwesens und bei der Geschäftsführung öffentlicher Unternehmen. Das hat unweigerlich Widersprüche und Konflikte bei Zieldefinition und Steuerung der Unternehmen zur Folge. So kann die Forderung nach Preissenkungen mit dem Ruf nach vernünftig bezahlten und gesicherten Beschäftigungsverhältnissen konkurrieren. Schließlich sind auch öffentliche Unternehmen keine "eierlegenden Wollmilchsäue", sondern zunächst Unternehmen. Daher müssen sie mit Einnahmen, Ausgaben und Rücklagen haushalten und ihre Leistungen im Rahmen einer tragfähigen Wirtschafts- und Erfolgsplanung erbringen, auch wenn sie dabei nicht zwingend den einzelwirtschaftlichen Maßstab des Primats der Maximalrendite verfolgen müssen, sondern ihre einzelwirtschaftlichen Sachziele eingebettet in volkswirtschaftliche Gesamtüberlegungen entwickeln können. Darüber hinaus ist es eine wichtige Feststellung, dass "viele Gebietskörperschaften mit der Wahrnehmung rekommunalisierter Aufgaben der Daseinsvorsorge konzeptionell, technologisch, finanziell und personell überfordert sind" (Röber 2009: 237, vgl. auch Bremeier et al. 2006). Ferner werden die Möglichkeiten kommunaler Unternehmen für die Entwicklung von Städten und Regionen von den kommunalen Entscheidungsträgern oft nicht wahrgenommen (Bremeier et al. 2006: 91).
Öffentliche Unternehmen sind keine Allheilmittel für städtische Probleme, und sie dürfen nicht zu "Schattenhaushalten" und "Gebührengeißeln" verkommen (Lederer 2005). Andererseits reicht es für die Steuerung öffentlicher Unternehmen nicht aus, betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente zu kopieren, ohne die Ziele der Unternehmen zu definieren (Bremeier et al. 2006: 88f.). "Gute" öffentliche Unternehmen kann es nur geben, wenn die unterschiedlichen Ansprüche und Interessen transparent politisch verhandelt werden, wofür die ökonomischen Rahmendaten bekannt sein und berücksichtigt werden müssen. Grundsätzlich ist der "Gemeinwohlauftrag" in Bezug auf ein konkretes öffentliches Unternehmen und mit Rücksicht auf seine jeweilige Lage immer wieder neu festzulegen. Am Beispiel des Landes Berlin soll das Spannungsverhältnis zwischen den Zielen des Gemeinwohls und der Steuerung öffentlicher Unternehmen veranschaulicht werden.
Öffentliche Unternehmen im Umbruch. Das Beispiel Berlin
Die deutsche Hauptstadt ist in gewisser Weise prototypisch für den Umgang mit dem öffentlichen Unternehmenssektor seit den 1990er Jahren. Als besondere Katalysatoren für die Entwicklung öffentlicher Unternehmen wirkten hier allerdings der mit der Vereinigung beider Stadthälften verbundene industrielle Niedergang, die aus ihr folgende notwendige Neuordnung des öffentlichen Unternehmenssektors und der fiskalisch dramatische Wegfall der aus der Zeit der Teilung stammenden "Berlinförderung" von 1990 bis 1995 (Weinzen 2000).
Die (West-)Berliner Eliten, allen voran der Senat der Großen Koalition, hofften Anfang der 1990er Jahre auf eine geradezu automatisch einsetzende florierende Entwicklung Berlins und waren bereit, in Großprojekte und Infrastruktur zu investieren, die "dem größten Berlin der Welt" die Anziehungskraft und Attraktivität verleihen würden, die für den Metropolentraum vonnöten waren.
Der öffentliche Zweck, der "Gemeinwohlauftrag" der öffentlichen Unternehmen, wurde der Dynamik des sozioökonomischen Umbruchs in Berlin unterworfen. Eigenbetriebe wurden Anstalten öffentlichen Rechts mit einem neuen und gut vergüteten Management, oftmals besetzt über Ämterpatronage statt nach Kompetenz. Sie sollten sich "neu aufstellen", also zum einen die mit einer größenwahnsinnigen Stadtpolitik ("Ost-West-Drehscheibe", Olympiaträume, "Dienstleistungsmetropole") verbundenen Bedürfnisse bedienen und sich zum anderen "international wettbewerbsfähig" orientieren (für die Berliner Wasserbetriebe: Beveridge 2010).
Sollten kostspielige Projekte das Parlament nicht passieren oder schienen sie aus dem allgemeinen Etat nicht finanzierbar - es fand sich gewiss bereitwillig ein Unternehmensvorstand, der mit den Ressourcen öffentlicher Unternehmen "einsprang". Wohnungsbaugesellschaften legten Gewerberaumprojekte auf und entwickelten Fonds. So verspekulierte sich die Wohnungsbaugesellschaft Mitte (WBM) unter anderem am Großprojekt der "Rathauspassagen". Die Berliner Wasserbetriebe (BWB) schufen sich einen mit der eigentlichen Aufgabe nur schwer vereinbaren Beteiligungspool und gingen auf internationale Einkaufstour, was sich später als für die Gebührenzahler teuer erwies. Die Berliner Bankgesellschaft sollte das bis dato nur eingeschränkt verfügbare Sparkassenkapital für die Entwicklung der Stadt nutzbar machen, zu einer "richtig großen" Bank werden und auch noch Private mit ins Boot holen - mit der bekannten Konsequenz des Bankenskandals.
Die Unternehmen der Stadt Berlin dienten in den neunziger Jahren aber auch als haushaltspolitische Spielmasse. Dies verschärfte sich, als Mitte der 1990er Jahre absehbar war, dass der Landeshaushalt ohne einschneidende Veränderungen völlig aus dem Ruder laufen würde. Senat und Abgeordnetenhaus beschlossen Verkäufe bislang öffentlicher Unternehmen (Bewag, GASAG u. a.) und Kapitalentnahmen zur Haushaltsstützung (BWB), Reorganisationen aus rein fiskalischer Perspektive, womit Defizite des Landes in die Bilanzen der Unternehmen abgelastet wurden (Bäderbetriebe, Krankenhauskonzern Vivantes). Die Steuerung der öffentlichen Unternehmen wurde allein von fiskalischen Imperativen beherrscht, ohne dabei die Folgen für deren Stabilität und Leistungsfähigkeit zu kontrollieren oder auch nur zu bedenken. Untersteuerung und Fehlsteuerung, Managerialisierung und Verflechtungen mit der Privatwirtschaft, waghalsige und völlig aufgabenferne Expansion und Risikoinvestments brachten die öffentlichen Unternehmen in Verruf. Dies führte im Übrigen dazu, dass Privatisierungsvorhaben kaum mehr auf nennenswerten Widerstand stießen. Die Berliner erwarteten von ihren öffentlichen Unternehmen nichts mehr. Was sollte schlimmer sein als diese öffentlichen Unternehmen?
So zählten zu den im Eigentum Berlins verbliebenen öffentlichen Unternehmen zahlreiche "Problemfälle": Unternehmen in ökonomischer Schieflage, die dauerhaft auf Subventionen angewiesen waren. Im Jahr 2002 lag das Negativsaldo der Jahresergebnisse der öffentlichen Unternehmen Berlins bei 460 Mio. Euro (Senatsverwaltung für Finanzen 2008).
Seit dem Regierungswechsel 2001 hat das Land nicht nur in seinem Etat, sondern auch in seinem öffentlichen Unternehmenssektor umgesteuert. Nach dem Scheitern der Großen Koalition über den Bankenskandal und die fiskalische Bankrotterklärung war oft von einem notwendigen Mentalitätswechsel die Rede. Die Stadtpolitik der neuen Koalition verfolgte in diesem Zusammenhang mehrere Diskussions- und Handlungsstränge.
Erstens musste sie politisch entscheiden, welche Unternehmen sich Berlin mit Blick auf seinen Infrastrukturauftrag und seine Haushaltssituation künftig nicht mehr würde leisten können. Verkauft wurden die zuschussbedürftige Königlich-Preußische Porzellanmanufaktur (KPM), das Versicherungsunternehmen Feuersozietät sowie diverse landwirtschaftliche Stadtgüter. Aus haushalterischer Not wurden allerdings auch die Gewerbesiedlungsgesellschaft GSG, die Wohnungsbaugesellschaft GSW und ungenutzte öffentliche Liegenschaften verkauft.
Insolvenzbedrohte Unternehmen, die weiterhin zur Verfolgung einer sozialen Stadtpolitik benötigt wurden, mussten zweitens reorganisiert und vor allem saniert werden. Notlagentarifverträge, etwa bei der BVG, dem Universitätsklinikum Charité oder dem Krankenhauskonzern Vivantes, der schon bei seiner Gründung unterkapitalisiert war, sollten für eine Übergangszeit die nötige Luft für Strukturentscheidungen schaffen. Zur Liquiditätssicherung sind auch - was sich als Fehler erwies und seit 2006 politisch ausgeschlossen wurde - etliche Wohneinheiten bankrottbedrohter Wohnungsgesellschaften verkauft worden. Eine besondere Herausforderung war die Sanierung und Entflechtung der Berliner Bankgesellschaft: Ausgliederung der öffentlich-rechtlichen Investitionsbank IBB, Privatisierung einzelner Sparten aufgrund einer EU-Auflage, Sicherung der öffentlich-rechtlichen Sparkasse durch Verkauf an den Deutschen Sparkassen- und Giroverband (DSGV).
Drittens mussten die Voraussetzungen für eine gezielte politische Steuerung des öffentlichen Unternehmenssektors in Berlin überhaupt erst etabliert werden. Das betraf nicht nur die Reorganisation der Unternehmen selbst, sondern auch die Berichterstattung gegenüber dem Eigentümer anhand nachvollziehbarer politischer Vorgaben und Kennzahlen sowie die Ertüchtigung von Verwaltungsspitze und Parlament, damit sie die öffentlichen Unternehmen tatsächlich auch steuern können. So wurde ein Beteiligungscontrolling in der Finanzverwaltung aufgebaut, das nicht nur die laufende operative (Nach-)Kontrolle durchführt, sondern auch die Vertreter des Landes Berlins in den Aufsichtsgremien berät. Mittels Zielbildern wird nun der öffentliche Auftrag des jeweiligen Unternehmens verbindlich fixiert. Das Abgeordnetenhaus richtete einen Beteiligungsausschuss ein, der sich mit dem öffentlichen Unternehmenssektor kontinuierlich befasst. Vierteljährliche Lageberichte und ein jährlicher öffentlicher Beteiligungsbericht sorgen für ein neues Maß an Transparenz. Die Vorstandsgehälter werden seit 2006 individualisiert offengelegt, auch die Kalkulationsgrundlagen für die Leistungen sind zunehmend transparenter. Personalauswahl und Informationspflichten sind an Kriterien und politische Entscheidungen gebunden, die im Public Corporate Governance Kodex des Landes festgehalten sind (Hoff 2008). In den vom Senat von Berlin beschlossenen Beteiligungshinweisen sind diese Grundsätze für alle Landesunternehmen verbindlich festgeschrieben.
Inzwischen gelang es, bei weitgehend konstanten Beschäftigtenzahlen das Jahresergebnis der öffentlichen Unternehmen ins Positive zu wenden: 2008 konnten bei einer stabilen Investitionsquote 156 Mio. Euro erwirtschaftet werden, und das bei geringfügig sinkenden öffentlichen Zuführungen für die Aufgabenerfüllung im Vergleich zu den Vorjahren (Senatsverwaltung für Finanzen 2008).
Die Neuordnung des öffentlichen Unternehmenssektors in Berlin ist mit verschiedenen Herausforderungen konfrontiert. So ist die politische Kontrolle noch zu oft eine nachgelagerte Kontrolle, die reagiert statt vorwegnehmend strategisch zu agieren. Es gibt nicht nur ein Kompetenz- und Ressourcengefälle zwischen Kontrolleuren und Kontrollierten, sondern Letztere verfügen auch über die zur effektiven Kontrolle nötigen Informationen. Es ist unmöglich, Fakten abzufragen, von denen man nichts weiß. Institutionelle Sicherungen und Vorkehrungen sind daher nicht nur unerlässlich, sie müssen auch fortlaufend kontrolliert und weiterentwickelt werden. Problematisch ist der Mangel an Personal mit ausreichender Erfahrung in der Unternehmensführung und einem Ethos, das den besonderen Anforderungen öffentlicher Unternehmen entspricht. Defizite einer öffentlichen und demokratischen Unternehmenskultur lassen sich nicht einfach wegverordnen, sondern müssen in einem langen Prozess der Hegemoniegewinnung verankert werden. Zudem ist es schwierig, mit bleibenden "Altlasten" - wie der Teilprivatisierung der BWB oder der Verschuldung der Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) - umzugehen, die auf rechtlichen oder materiellen Fakten aus der Vergangenheit beruhen. Hinzu kommen neue Fehlleistungen, wie Cross-Border-Leasing-Geschäfte der BVG oder der Messe Berlin GmbH, die auch Ausdruck der genannten Steuerungsprobleme sind.
Klassische Modelle der Beteiligungsverwaltung laufen Gefahr, Beteiligungen mehr zu verwalten als öffentliche Unternehmen gezielt zu steuern. In diesem Zusammenhang sind die in Teilen der Literatur euphorisch gefeierten Steuerungsvorstellungen vom "Konzern Stadt" als strategischer Holding mehr Theorie als Praxis. Sie ersetzen nicht den politischen Aushandlungs- und Verständigungsprozess und seine Implementierung in der unternehmerischen Führung der Unternehmen und verschärfen die Gefahr, öffentliche Unternehmensleistungen primär aus fiskalischer Perspektive zu betrachten und zu behandeln. In den Verwaltungen des Landes Berlin materialisieren sich unterschiedliche Interessen an öffentlichen Unternehmen und unterschiedliche Pflichten der Einflußnahme auf ihre Aufgabenerfüllung. Das erschwert nicht nur die Formulierung einer konsistenten Eigentümerstrategie, sondern kann auch zu handfesten Konflikten und Widersprüchen führen.
Die öffentlichen Unternehmen haben in den vergangenen Jahren beträchtliche Beiträge zur Haushaltssanierung des Landes Berlin geleistet. Das spiegelt sich aber auch in den Arbeitsbedingungen wider. Will sich der Eigentümer weiterhin der Unterstützung der Belegschaften sicher sein, so muss er Zuverlässigkeit in Bezug auf die Perspektiven der öffentlichen Unternehmen garantieren - und zwar unter erschwerten Rahmenbedingungen. Ein Notlagentarifvertrag war bei der BVG nur möglich, weil das Land Berlin im Gegenzug bereit war, eine Bestandsgarantie für das Unternehmen durch Abschluss eines Verkehrsvertrags bis 2020 abzugeben. So ist es auch eine erstrangige politische Frage, wie mit Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern umgegangen wird, die alters- und belastungsbedingt nicht mehr im primären Wertschöpfungsprozess tätig sein können. Private Unternehmen würden sie entlassen und an das öffentliche Sozialsystem verweisen. Ein öffentliches Unternehmen kann und sollte sich das aus seiner sozialen Verantwortung heraus nicht leisten, selbst wenn das Gebührenerhöhungen nach sich zieht. Ein Teil des Erwirtschafteten muss für solche Zwecke eingesetzt werden, wenn Gemeinwohl und öffentlicher Auftrag im Sozialstaat nicht nur leere Worthülsen sein sollen. Dazu können öffentliche Unternehmen Vorstellungen entwickeln, die dann aber auch von maßgeblichen Teilen der Politik und Öffentlichkeit getragen werden müssen.
Aufgrund des Ressortprinzips im Senat von Berlin ist mitunter nicht ganz klar, wer für das Land die Eigentümerfunktion wahrnimmt. Sind die Kompetenzen und Verantwortlichkeiten nicht klar abgegrenzt, gerät die Steuerung der öffentlichen Unternehmen zu einem widersprüchlichen und riskanten Unterfangen. Die Verbraucherschutz- und Umweltverwaltung, die Wirtschaftsverwaltung, die Finanzverwaltung - sie alle repräsentieren unterschiedliche Interessen bei der Unternehmenssteuerung.
Zudem fehlt es an Räumen zur öffentlichen politischen Verhandlung der Eigentümerstrategien des Landes Berlins. Wer verfügt in welcher Weise über die öffentlichen Unternehmen, ihre Ressourcen und Überschüsse? Welche Erwartungen richtet die Stadt an "ihre" Unternehmen?
Gemeinwirtschaft ist in der Vergangenheit regelmäßig dann gescheitert, wenn einzelne Kartelle von Stakeholdern die übrigen Anspruchsgruppen aus diesem politischen Prozess ausgeschlossen und die Diskussion "privatisiert" haben. In einem solchen Fall tritt das Legitimationsproblem der öffentlichen Wirtschaft zutage. Es geht um nicht weniger als die Frage: Wie sieht die demokratische Unternehmenssteuerung der Zukunft aus? In diesem Zusammenhang muss auch über neue Beteiligungsformen nachgedacht werden, um die demokratische Kontrolle - verstanden als Beteiligung am Verständigungs- und Aushandlungsprozess - auch auf weitere Interessengruppen und Stakeholder auszuweiten.
Inzwischen hat in Berlin eine neue Debatte begonnen - über die Rolle des öffentlichen Unternehmenssektors und die Ausweitung des politischen Einflusses auf Infrastrukturen, die in den 1990er Jahren privatisiert wurden. In der Initiative "mehrwert" haben sich im März 2009 14 landeseigene Unternehmen mit insgesamt 40.000 Beschäftigten, 1.900 Auszubildenden und einem Investitionspotenzial von fast 2,5 Mrd. Euro zusammengeschlossen, um ihren gesellschaftspolitischen Anspruch zu demonstrieren und ihr langfristiges nachhaltiges Engagement für Berlin untereinander und mit anderen Partnern in der Stadt zu diskutieren. Sie fühlen sich gesundheits-, umwelt-, sozial- und integrationspolitischen Herausforderungen verpflichtet, die über die reine "Kernleistung" des Einzelunternehmens hinausgehen (mehrwert Berlin 2009). Die Forderung nach der Übernahme der S-Bahn Berlin GmbH aus dem Portfolio der Bahn in kommunale Trägerschaft hat gleichermaßen Widerhall gefunden wie die (rechtlich und fiskalisch schwierige) Rekommunalisierung der teilprivatisierten BWB bzw. zumindest die Neuverhandlung der Verträge mit ihren Renditegarantien. Es wird geprüft, ob eine Rückübernahme der Energienetze nach Auslaufen der Konzessionsverträge möglich ist. Das würde Einfluss auf die stadtentwicklungs- und klimapolitisch relevanten Investitionsentscheidungen sichern und verhindern, dass sie als lukrative Anlageobjekte Spekulationsgefahren durch Finanzinvestoren ausgesetzt sind. Schließlich wird über die Gründung eines Energieversorgungsunternehmens "Energie Berlin" nachgedacht, das die Potenziale der Erzeugung erneuerbarer Energien in Berlins öffentlichem Unternehmenssektor bündeln und damit zusätzliche stadtpolitische Gestaltungsmacht generieren kann (Lederer/Wolf 2010).
Es muss künftig vor allem darum gehen, die Tätigkeit der öffentlichen Unternehmen Berlins weiter zu re-politisieren. Das ist die Grundvoraussetzung, damit öffentliche Unternehmen gemeinwohlverpflichtet arbeiten: durch den politischen Prozess muss ihre Gemeinwohlverpflichtung kontinuierlich konkretisiert, operationalisiert und in der unternehmerischen Strategie materialisiert werden.
Fazit
Die Gemeinwohlorientierung öffentlicher Unternehmen ist kein Selbstläufer, sondern das Produkt von Aushandlungsprozessen der verschiedenen Akteure und Interessengruppen im politischen Raum. Die Bindung an ein öffentliches Interesse legitimiert kommunale Wirtschaft (Machura 2001, in: Edeling 2008: 147). Die Bestimmung des konkreten Gemeinwohlbezugs ist jedoch ein hochpolitischer Diskurs, der in die Öffentlichkeit gehört. Er darf nicht bei einer abstrakten Gegenüberstellung von "Staat" und "Markt" stehenbleiben, sondern muss entlang der konkreten Bedürfnisse und politischen Handlungsalternativen im kommunalen Raum geführt werden. Es gilt, Sensibilität für die gesellschafts- und wirtschaftspolitische Bedeutung kommunaler Unternehmen zu schaffen (Bremeier et al. 2006: 91).
Die Debatte um die Gemeinwohlorientierung öffentlicher Unternehmen betrifft erstens die grundsätzliche Frage, ob und unter welchen Bedingungen eine öffentliche Unternehmenstätigkeit sinnvoll ist. In welchen Sektoren muss mit welchen Instrumenten öffentliche Gestaltungsmacht gesichert werden? Welche Dienstleistungen lassen sich mit öffentlichen Unternehmen gesamtwirtschaftlich sinnvoll erbringen? Wo ist es vielleicht klüger und auch ausreichend, sich vertragliche Einflussrechte ohne unmittelbare Risiken zu sichern? Welche sonstigen politischen Gestaltungsmöglichkeiten erwachsen aus der Trägerschaft an öffentlichen Unternehmen in bestimmten Sektoren? Wie gelingt es, die Notwendigkeit öffentlichen Engagements immer wieder ins öffentliche Bewusstsein zu rufen?
Die Frage der Gemeinwohlorientierung betrifft zweitens das "Wie" öffentlicher Unternehmenstätigkeit. Wie gelingt die konkrete Absicherung des öffentlichen Auftrags im Unternehmen? Lässt sich ein kontinuierlicher offener Aushandlungsprozess mit neuen Beteiligungsformen ausbauen? Das britische Beispiel der public watchdogs, unabhängiger externer Kontrolleure, zeigt, dass es hier durchaus noch Wege gibt, die beschritten werden können. Mit welchen Instrumenten können Formalisierung und Transparenz von (nicht nur reaktiven) Steuerungsvorgängen, demokratische Kontrolle und politisches Primat über die Unternehmensführung wirksam gesichert werden? Welche Ressourcen werden dafür benötigt? In welchem Klima und unter welchen Bedingungen kann ein Grundkonsens über eine Kultur der Gemeinwirtschaft entwickelt werden, ein Diskurs zwischen Politik, Unternehmen und Öffentlichkeit zu den konkreten Zielen, die die Unternehmen jenseits ihres "Kerngeschäfts" aus sozialer Verantwortung für das Gemeinwesen zusätzlich übernehmen sollen? Dies schließt auch die Frage ein, wer die Kosten dafür übernimmt. Wie kann das Bewusstsein dafür geweckt werden, dass es einen gesamtwirtschaftlichen Effizienzbegriff geben kann, der nicht der formalen privatwirtschaftlichen Ziellogik entspricht, aber auch nicht jede Instrumentalisierung öffentlicher Unternehmen ermöglicht?
Qualitäten besitzen öffentliche Unternehmen nicht per se. Ihre Funktion besteht in der Sicherung von grundlegenden Voraussetzungen eines sozialen und solidarischen Zusammenlebens in urbanen Räumen (Lederer 2005). Ob sie sie erfüllen, erweist sich nur in der alltäglichen Unternehmenspraxis. Davon hängt ab, ob sich öffentliche Unternehmen auch künftig als entwicklungsfähige Institutionen des Gemeinwohls etablieren können, ob Rekommunalisierungsprojekte mittelfristig ein Erfolgspfad sind oder der Trend zur Privatisierung und Kommerzialisierung anhält.
Anmerkung
1 Dieser Beitrag beruht auf einer Reihe von Veranstaltungen zum Thema "Öffentliche Unternehmen", die von den Verfassern im Rahmen des Arbeitskreises "Linke Metropolenpolitik" der Hellen Panke e.V. seit 2008 durchgeführt wurden. Wir danken allen Referenten und Teilnehmern für die wertvollen Anregungen. Die Verantwortung für den Text liegt selbstverständlich allein bei den Autoren.
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Reidenbach, Michael et
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