"»Die ökonomisch funktionierende Gesellschaft hat Mittel genug, den in der wirtschaftlichen Konkurrenz Unterlegenen und Erfolglosen oder gar einen ›Störer‹ außerhalb ihres Kreislaufs zu stellen und ihn auf eine nichtgewaltsame, ›friedliche‹ Art unschädlich zu machen, konkret gesprochen, ihn, wenn er sich nicht freiwillig fügt, verhungern zu lassen«. (Carl Schmitt)"
Reform der Hartz-IV-Reform: Verfolgungsbetreuung plus
»Die ökonomisch funktionierende Gesellschaft hat Mittel genug, den in der wirtschaftlichen Konkurrenz Unterlegenen und Erfolglosen oder gar einen ›Störer‹ außerhalb ihres Kreislaufs zu stellen und ihn auf eine nichtgewaltsame, ›friedliche‹ Art unschädlich zu machen, konkret gesprochen, ihn, wenn er sich nicht freiwillig fügt, verhungern zu lassen«. (Carl Schmitt) »Würde des Menschen. Nichts mehr davon, ich bitt euch. Zu essen gebt ihm, zu wohnen. Habt ihr die Blöße bedeckt, gibt sich die Würde von selbst.« (Friedrich Schiller)
I
Mit den nachfolgenden Ausführungen soll gezeigt werden, in welcher Art und Weise und mit welchen Konsequenzen der genannte Paradigmenwechsel sich in der Bundesrepublik Deutschland vollzieht. In einem ersten Schritt (Kap. II) wird es hierbei um einen knappen Aufriß der ideologischen Grundlagen der bundesdeutschen Variante des Workfare State gehen, nämlich um das Konzept des »aktivierenden Sozialstaats« und dessen Zentralmaxime des »Fördern und Fordern«. Im zweiten Schritt (Kap. III) wird sodann an Hand der unter dem Etikett »Hartz IV« bekannt gewordenen Reform der Arbeits(markt)- und Sozialpolitik exemplarisch aufgezeigt werden, wie Politik und Verwaltung der Maxime des »Fördern und Fordern « organisatorisch-institutionell zu entsprechen suchen. Da die Reform, kaum ins Werk gesetzt, selbst einer Reform unterzogen wurde, sind die beiden nächsten Schritte diesem im SGB-II-Fortentwicklungsgesetz zum Ausdruck kommenden Anpassungsprozeß vorbehalten, wobei sich der dritte Schritt (Kap. IV) mit dem Fortentwicklungsgesetz allgemein und der vierte Schritt (Kap. V) sich mit einer spezifischen Regelung desselben, dem »Sofortangebot« (§ 15a SGB II), befassen wird. Im letzten und fünften Schritt (Kap. VI) werden schließlich Überlegungen anzustellen sein, die mit Rekurs auf das Theorem der »innerstaatlichen Feinderklärung« aufmerksam machen wollen auf eine mit dem sozialstaatlichen Paradigmenwechsel einhergehende unheilvolle Tendenz für eine ihrem Anspruch nach demokratisch verfaßte Gesellschaft.
II
In der Bundesrepublik Deutschland vollzieht sich der workfare-politische Formwandel des Staates auf der Grundlage des »aktivierender Staat« genannten Konzepts 4, das mit dem Kabinettsbeschluß »Moderner Staat – Moderne Verwaltung« (vgl. Bundesregierung 1999) vom 1. Dezember 1999 der neoliberal gewendeten rot-grünen Bundesregierung unter der Ägide des damaligen Bundeskanzlers Gerhard Schröder erstmals als Politikprogramm formuliert und verabschiedet wurde. Sachlich-inhaltlich weist das politische Leitbild »aktivierender Staat« eine gewisse Nähe auf sowohl zu dem in den USA von den Demokraten unter Bill Clinton mit dem Versprechen »to end welfare as we know it« (Clinton, B.; zit. nach: Lessenich 2003: 215) in den 1990er Jahren initiierten und exekutierten wohlfahrtsstaatlichen Reformprogramm wie auch zu dem britischen Reformprogramm des »Dritten Weges« Reform der Hartz-IV-Reform: Verfolgungsbetreuung plus 5 (Giddens 1999) von New Labour unter Tony Blair mit dem Motto »Keine Rechte ohne Verpflichtungen « (ebenda: 81). Seitens der Bundesregierung reklamierte man damit für sich, eine Alternative zu der von Konservativen und Neoliberalen vorgetragenen Wohlfahrtsstaatskritik etwa einer Margaret Thatcher formuliert zu haben. Das Programm sei, so jedenfalls die offiziellen Verlautbarungen, insofern eine Alternative, als es eben nicht wie die konservativ-neoliberalen Reformansätze, die sich allesamt der Idee des ›schlanken Staates‹6 verpflichtet sähen, eine Rücknahme politischer Gestaltungsansprüche intendiere, sondern vielmehr eine Konkretisierung und Neubestimmung staatlichen Handelns, mit der der staatliche Verwaltungsapparat, die wohlfahrtsstaatlichen Sicherungs- und Unterstützungssysteme und das Verhältnis zwischen Staat und Bürger neugestaltet werden solle. So heißt es seitens der damaligen rot-grünen Bundesregierung: »Der aktivierende Staat bedeutet eine neue Verantwortungsteilung zwischen Bürger und Staat. Eigeninitiative und Freiraum werden stärker gefördert. Natürlich bleibt der Staat weiter verpflichtet, für individuelle Freiheit und Sicherheit der Bürger zu sorgen. [...] Hier [das heißt in Dienstleistungsbereichen; M. W.] kann sich der Staat darauf beschränken, einen Rahmen festzulegen. Bei Konflikten tritt er als Moderator auf, mit dem Ziel, mehr Freiraum für gesellschaftliches Engagement zu schaffen. So aktiviert der Staat gesellschaftliche Verantwortung.« (Bundesregierung; zit. nach: Lindenberg 2002: 1) Worum es den Wortführern des »aktivierenden Staates« mithin nominell geht, ist, die Selbstregulierungskräfte der Gesellschaft zu stärken, die sozialmoralische Orientierung auf das Gemeinwohl 7 zu fördern, des Einzelnen Eigenverantwortung zu steigern und ein neugestaltetes Prinzip der Verantwortungsteilung zwischen Staat und Gesellschaft zum Leitbild des Staates zu erheben, bei dem dieser als Moderator und Impulsgeber der gesellschaftlichen Entwicklung fungiert.
Begründet wird das Bestreben, Staat und Gesellschaft zu modernisieren, vor allem mit dem Argument, es sei zur Förderung der nationalen Konkurrenzfähigkeit erforderlich, hemmende Rahmenbedingungen der Produktion einheimischer Unternehmen abzubauen. Hierbei gehen die Verfechter der Idee des »aktivierenden Staats« davon aus, daß der Markt als Koordinationsmechanismus anderen sozialen Koordinationsmechanismen grundsätzlich überlegen sei.8 Der von ihnen diagnostizierten ineffektiven und ineffizienten Politik des Sozialstaats müsse deswegen mittels Markt- und Wettbewerbsinstrumenten entgegengetreten werden. Nur auf diesem Wege sei die verlorengegangene Handlungsfähigkeit des Staates, insbesondere zur Herstellung von Vollbeschäftigung, wieder rückzugewinnen. Ein Ziel, das allerdings ohne gemeinsame Anstrengung nicht zu erreichen sei, weswegen denn auch allen im Interesse des Gemeinwohls Anpassungsleistungen abzuverlangen sind. Erreicht werden solle dies insbesondere durch das Beachten des Handlungsgrundsatzes des »Fördern und Fordern«, das als Hauptkennzeichen des »aktivierenden Sozialstaats« gelten darf.
Der Grundgedanke der Maxime des »Fördern und Fordern« ist vielleicht am ehesten im Sinne einer staatlich herzustellenden Ausbalancierung von individuellen Rechten und Pflichten zu verstehen, bei der die Komponente des ›Fördern‹ darauf zielt, Hemmnisse für die Entwicklung individueller Verantwortung und gesellschaftlichen Engagements abzubauen, während hingegen mit der Komponente des ›Fordern‹ das Ansinnen des Staates deutlich gemacht wird, von jedem als Gegenwert zur staatlichen Förderung einen Beitrag zur Gestaltung seines eigenen und des gesellschaftlichen Lebens einzufordern. Mit anderen Worten: Der Staat ist zur Förderung seiner Bürger nur bereit, wenn auch diese ihrerseits bereit sind, für ihre Förderung eine entsprechende Vor- oder zumindest Gegenleistung zu erbringen. Dahinter verbirgt sich die Vorstellung, auf seiten des hilfebedürftigen Bürgers bestünde eine Pflicht, die staatlich gewährte Existenzsicherung als Gegenleistung ›abzuarbeiten‹. Wenn man dieser Leistung-Gegenleistung-Konzeption anhängt, dann ist es nur konsequent, wie es Politik und Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland tun, die erwerbsfähigen hilfebedürftigen Arbeitslosen mit der »Hungerpeitsche« (Weber 1991: 240) zur Arbeit zu zwingen, sei diese nun regulär oder prekär, bezahlt oder unbezahlt, indem Verelendung als ein arbeits- und sozialpolitisches Regulativ inthronisiert wird.9
III
Exemplarisches Beispiel für das euphemistisch als »Aktivierung« beschriebene Aufzwingen von ›Arbeit um jeden Preis‹ ist das politisch initiierte und administrativ implementierte »Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt« (SGB II) 10, das organisatorisch die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe und materiell die Existenz-, das heißt die »Grundsicherung für Arbeitsuchende « zum Gegenstand hat und das aus Sicht sowohl der seinerzeitigen rot-grünen Bundesregierung unter Gerhard Schröder wie auch der derzeitigen schwarz-roten Bundesregierung unter Bundeskanzlerin Angela Merkel eine konsequente Beachtung der Maxime des »Fördern und Fordern« darstelle. Vordringlichstes Ziel des am 1. Januar 2005 in Kraft getretenen SGB II, vulgo besser unter Hartz IV bekannt, ist nach § 1 I SGB II allerdings nicht, wie die Formulierung »Grundsicherung« nahelegt, die Absicherung des Lebensunterhalts, sondern die Stärkung der Eigenverantwortung der Betroffenen, was gemäß der Idee von der staatlich herzustellenden Ausbalancierung von individuellen Rechten und Pflichten in concreto bedeutet, daß den erwerbsfähigen hilfebedürftigen Arbeitslosen angesichts von Massenarbeitslosigkeit im Regelfall die Pflicht auferlegt wird, in einem rechtlich prekären Status eine Gegenleistung für den Erhalt der staatlichen Leistungen zur Existenzsicherung zu erbringen, sei es in Form von »Mini-Jobs«, »Midi-Jobs« 11 oder in Form der Arbeitssimulation in Praktika ohne Aussichten auf Übernahme in reguläre Beschäftigung oder von Maßnahmen zur Überprüfung der Arbeitswilligkeit oder im Rahmen von öffentlichen Arbeitsprogrammen wie etwa den sogenannten »Ein-Euro-Jobs«.
Geht man der Frage nach, wie Politik und Verwaltung mit dem SGB II der Maxime des »Fördern und Fordern« organisatorisch-institutionell zu entsprechen suchen, so ist es sinnvoll, systematisch zwischen zwei Regulierungsarten zu unterscheiden: zum einen der substantiellen, mit der Standards gesetzt werden, die nicht unter- beziehungsweise überschritten werden dürfen, und zum anderen der prozeduralen, mit der festgelegt wird, wer die Einhaltung der Standards beziehungsweise deren Abweichung auf welche Weise und gegebenenfalls mit der Verhängung welcher Sanktionen kontrollieren und sanktionieren darf.
Bezogen auf die substantielle Regulierungsart und mit Blick auf die hier vertretene These, daß Hartz IV eine »Hungerpeitsche« zur Arbeit ist, mit der hilfesuchende wie hilfeempfangende Arbeitslose genötigt werden, jedwedes Arbeits- und Eingliederungsangebot anzunehmen, sind zu nennen einmal die Höhe der dem erwerbsfähigen hilfebedürftigen Arbeitslosen (und die mit ihm in einer »Bedarfsgemeinschaft « lebenden Personen) staatlich gewährten Transferleistung (Arbeitslosengeld II und Sozialgeld) selbst und zum anderen jene Regelungen, mit denen festgelegt wird, welche Arbeit aufzunehmen und zu verrichten Arbeitslosen nach Ansicht von Politik und Verwaltung zugemutet werden kann.
In bezug auf die Höhe der Transferleistungen muß folgendes festgestellt werden. Indem das SGB II die Eigenverantwortung 12 als inhaltlichen Kern der neuen Grundsicherung betont und diese damit gegenüber der Existenzsicherung priorisiert, nimmt es Abstand von der Idee, die das alte Gesetz zur Existenzsicherung, das seinerzeitige Bundessozialhilfegesetz (BSHG), noch explizit leitete. Dort hieß es nämlich in § 1 II BSHG, Aufgabe der Sozialhilfe sei es, »dem Empfänger der Hilfe die Führung eines Lebens zu ermöglichen, das der Würde des Menschen entspricht«. Mit seiner Distanzierung von dem Leitgedanken der Führung eines menschenwürdigen Lebens 13 fällt das SGB II allerdings nicht nur wieder ideell auf den Stand vor dem BSHG zurück, als Fürsorge Hilfebedürftigen lediglich gewährt wurde aus Gründen der öffentlichen Ordnung, nicht aber um ihrer selbst willen. Auch materiell, das heißt bezüglich der gewährten Regelleistungen, liegt das Niveau des für erwerbsfähige Hilfebedürftige vorgesehenen Arbeitslosengeldes II nach §§ 19 ff. SGB II unter dem der früheren BSHG-Sozialhilfe, die selbst bereits seinerzeit schon als nicht armutsfest im Sinne von bedarfsdeckend kritisiert worden ist.14 Wie ein Blick in die neuesten Untersuchungen zu den Auswirkungen von Hartz IV auf die personelle Einkommensverteilung zeigt (vgl. Becker/Hauser 2006), ist das Ausmaß der Armut seit der mit dem SGB II vollzogenen organisatorischen Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe gestiegen, was nichts anderes bedeutet, als daß der auf der Ebene der Systemintegration installierte Zwang zur Aufnahme jedweder Arbeit als äußerliche Bedingung physischen Überlebens erhöht worden ist.
Gleiches gilt auch hinsichtlich der Frage, welche Arbeit zumutbar ist. Auch hier ist eine die Entgelthöhe, den Tätigkeitsstatus und die Mobilität betreffende Verschärfung der Definitionen zu konstatieren. So ist bereits nach einem halben Jahr Arbeitslosigkeit jede Beschäftigung zumutbar, wenn das daraus erzielbare Nettoeinkommen das Arbeitslosengeld II übersteigt und die Beschäftigung der »Arbeitsfähigkeit « des Arbeitslosen entspricht, was besagt, daß weder ein Qualifikations- noch ein Berufsschutz besteht. Weigert sich ein hilfebedürftiger Arbeitsloser, einer solchen Beschäftigung nachzugehen – und den Beweis, daß diese unzumutbar ist, hat nicht die Arbeitsverwaltung (seien es nun die Arbeitsagenturen selbst oder die ARGEn oder die sogenannten Optionskommunen) zu führen, sondern der Arbeitslose –, führt dies je nach Fall beim ersten Mal zur Kürzung des Regelsatzes beziehungsweise der Unterkunftszahlungen um 30 Prozent, beim zweiten Mal um 60 Prozent und beim dritten Mal zur vollständigen Versagung der nach dem SGB II zu gewährenden Geldleistungen, wobei der Zeitraum der Sanktion wegen Ablehnung eines Vermittlungsangebotes auf zwölf Monate terminiert ist. Mit anderen Worten: Es wird erwartet, daß bei Strafe seines Untergangs »jeder die ihm gebotene Chance annimmt« (Schröder/ Blair 1999: 9), ganz gleich, um welches Angebot es sich handelt.15
›Aktivierend‹ im Sinne einer »Hungerpeitsche« wirkt die Sozialpolitik des »aktivierenden Staates« jedoch nicht nur über das Was, indem sie den erwerbsfähigen hilfebedürftigen Arbeitslosen mit der Reduzierung oder gar dem vollständigen Entzug der Unterstützungsleistungen und damit mit deren Verelendung droht oder gegebenenfalls ihre Drohung auch wahrmacht. Eine ›Aktivierung‹ der Arbeitslosen wird auch über das Wie bewirkt, das heißt auf prozeduralem Wege vermittels spezifischer ›Überzeugungsstrategien‹, die allesamt auf die erwünschte habituelle Eigenschaft zielen, sich willig überall und jederzeit in den eng gewordenen Arbeitsmarkt flexibel und mobil einzufügen, mit dem Ziel, die eigene Existenz durch Arbeit selbst sichern zu können. Ablesen läßt sich dies zum Beispiel an dem Institut a) der ›aktivierenden Beratung‹ und b) der Eingliederungs› vereinbarung‹.
Für die ›aktivierende Beratung‹, wie das SGB II sie vorsieht, gilt in besonderer Weise, daß sie als ein strukturelles Gewaltverhältnis begriffen werden kann aufgrund der Asymmetrie, die zwischen dem Case-Manager und dem neuerdings als ›Kunden‹ bezeichneten Arbeitslosen besteht. Zum Ausdruck kommt dies generell darin, daß die Hartz-IV-Beratungs›angebote‹ verpflichtende verbindliche ›Angebote‹ sind, womit sie das für eine gelingende Beratung zentrale Kriterium der Freiwilligkeit nicht erfüllen. Denn ihrem Anspruch nach hat Beratung Anregung und Unterstützung für selbstbestimmte Entscheidungen und eigenverantwortliche Problembewältigung durch den Ratsuchenden zu sein, was auf Seiten des Beratenden voraussetzt, sich als Haltung die Achtung vor der Autonomie des Ratsuchenden zu eigen zu machen. An dieser scheint es aber strukturell zu fehlen, da die ›aktivierende Beratung‹ des SGB II nicht intendiert, den arbeitslosen Hilfesuchenden Auskunft darüber zu geben, welche Leistungen sie von Rechts wegen beanspruchen können 16, sondern sie sucht vielmehr Möglichkeiten aufzuzeigen, damit die Hilfesuchenden die ihnen zustehenden Transferleistungen nicht oder nur kurz in Anspruch nehmen, und verbindet aus diesem Grund die angebotene Hilfe mit Sanktionsdrohungen.
Dies wiederum läßt sich ablesen an der Eingliederungs›vereinbarung‹, die der als ›Kunde‹ bezeichnete hilfebedürftige Arbeitslose nach § 2 I SGB II verpflichtet ist, mit seinem ›Case-Manager‹ abzuschließen, wenn er, so § 31 I 1a SGB II, den Anspruch auf Eingliederungs- und Existenzsicherungsleistungen nicht verlieren will. Damit wird gegenüber der früheren Sozialhilfe der Interventionspunkt der Sanktion zeitlich vorverlagert, da nicht erst die Verweigerung ›zumutbarer Arbeit‹, sondern bereits die fehlende Mitwirkung bei der Eingliederungs›vereinbarung‹ – und was als eine solche zu werten ist, wird vom Case-Manager als ›Herr des Verfahrens‹ autoritativ festgelegt – zum Verlust von Ansprüchen führt. Festgehalten wird in der ihren Namen zu unrecht tragenden Eingliederungs›vereinbarung‹ nach § 15 SGB II 17, welche Bemühungen der hilfesuchende Arbeitslose zur Beseitigung seiner Arbeitslosigkeit in welcher Häufigkeit unternehmen muß und wie er seine Bemühungen nachzuweisen hat, wobei eine Verletzung der ›vereinbarten‹ Mitwirkungspflichten die Arbeitsverwaltung berechtigt, die Existenzsicherungsleistungen zu mindern oder gar vollständig zu entziehen, wobei während dieser Zeit kein Anspruch auf ergänzende Hilfe zum Lebensunterhalt nach SGB XII, der heutigen Sozialhilfe, besteht und auch eine umgehende Verhaltensänderung seitens der Betroffenen nicht zu einer Aufhebung der Sanktion führt. Außerdem kann – ganz nach dem Motto »Und bist du nicht willig, so brauch’ ich Gewalt.« – bei Verweigerung des Abschlusses der Eingliederungs›vereinbarung‹ diese hoheitlich qua Verwaltungsakt erfolgen, was zurecht als fachlich verfehlt kritisiert wird, weil damit ignoriert wird, daß eine einseitig gesetzte und/oder gegen den Willen des Hilfesuchenden durchgesetzte Verhaltensanforderung auf dessen Widerstand stoßen und nur selten das erwünschte Verhalten nach sich ziehen wird. Es läßt sich jedoch begründet annehmen, daß ein Mißlingen der beabsichtigten Verhaltensänderung bewußt in Kauf genommen, wenn nicht sogar provoziert wird, weil es zum einen die Möglichkeit eröffnet, die betroffenen arbeitslosen Hilfesuchenden als beratungsresistent und damit als arbeitsunwillig zu diskriminieren, und es damit zum anderen als Legitimation zur Ausgrenzung aus dem Leistungsbezug herangezogen werden kann, zumal der hiergegen einlegbare Widerspruch gemäß § 39 SGB II keine aufschiebende Wirkung hat.
IV
Entgegen den Erwartungen seitens der politisch Verantwortlichen,war. Motiv für das in den Medien zunächst als Hartz-IV-Optimierungsgesetz bekannt gewordene SGB-II-Fortentwicklungsgesetz war demzufolge eindeutig die Einsparung von Kosten, um damit, so die öffentliche Begründung, Ressourcen freizumachen für Maßnahmen der Arbeitsmarktintegration und damit zur Überwindung der Hilfebedürftigkeit der Betroffenen. (vgl. BT-Drs. 16/1410: 1) Zur Erreichung des vorgenannten Ziels, die mit dem SGB II verbundenen Kosten zu reduzieren (angestrebt werden Einsparungen für das Jahr 2007 folgende in Höhe von insgesamt 1,2 bis 1,4 Mrd. Euro jährlich), enthält das Fortentwicklungsgesetz neben diversen Regelungen zur Verbesserung der Verwaltungspraxis der Grundsicherungsträger vornehmlich Regelungen, die auf die Bekämpfung von Sozialleistungsmißbrauch abstellen. Damit wird seitens der schwarz-roten Bundesregierung zweierlei unterstellt: Angenommen wird erstens, es stünde im Vermögen der Arbeitsverwaltung, bei Massenarbeitslosigkeit Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt qua vermittlungsorientierter Dienstleistungen in Übereinstimmung zu bringen19, und zweitens, es fände Sozialleistungsmißbrauch in einem nennenswerten Umfange statt. Weder die eine noch die andere Annahme trifft jedoch zu. So ist zum einen das Ziel der möglichst schnellen und quantitativ bedeutsamen Verringerung der Massenarbeitslosigkeit mit den im SGB II vorgesehenen Eingliederungsleistungen nicht zu realisieren, weil angesichts der de facto bestehenden enormen Arbeitsmarktlücke zwischen Arbeitskraftnachfrage (offene Stellen) und Arbeitskraftangebot (Stellensuchende) zuungunsten des letzteren jegliches Eingliederungsbemühen, sei es auch das bestgemeinte, über gelungene Einzelfälle hinaus ins Leere laufen muß. Dies ist darauf zurückzuführen, daß die hier in Rede stehenden Eingliederungsleistungen Information, Beratung sowie umfassende Unterstützung durch den hierfür in den §§ 4 I 1, 14 SGB II vorgesehenen »persönlichen Ansprechpartner «20 strukturell unzulänglich sind, da sie Ziele und Wirkungen anstreben, die außerhalb der Reichweite der Dienstleistungskette liegen, soll heißen, daß die Besetzung oder gar Schaffung von Arbeitsstellen durch die Dienstleister, auch wenn sie dies wollten, selbst nicht herbeigeführt werden kann. Zum anderen verfügt der seitens der Politik und der ihr willfährigen Journaille gepflegte Mythos vom Sozialleistungsmißbrauch über keinerlei empirische Basis. Das heißt nicht, daß es das Phänomen der mißbräuchlichen Inanspruchnahme von Sozialleistungen nicht gäbe. Allerdings ist, erstens, nicht alles Mißbrauch, was Mißbrauch genannt wird. Zu erinnern ist in diesem Zusammenhang etwa an den rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten und SPD-Vorsitzenden Kurt Beck, der das legale Ausschöpfen eines Rechtsanspruchs mit den tadelnswerten Worten »Man muß nicht alles rausholen, was geht.« (Beck 2006) kritisiert. Zudem ist, zweitens, zu vermerken, daß Sozialleistungsmißbrauch im juristischen Sinne einer rechtswidrigen Inanspruchnahme von Leistungen sowohl die Folge betrügerischen Handelns der Leistungsempfänger als auch Folge administrativen Fehlverhaltens sein kann, wobei Verwaltungsfehler nicht bloß Ausdruck fahrlässigen, sondern auch vorsätzlichen Handelns sein können, weswegen diese Form staatlich organisierten Mißbrauchs gegebenenfalls mit den sogenannten »Hartz I-IV«-Gesetzen – von Gerhard Schröder in seiner Regierungserklärung »Gerechtigkeit im Zeitalter der Globalisierung schaffen – für eine Partnerschaft in Verantwortung« vom 29. Oktober 2002 charakterisiert als »größte Arbeitsmarktreform seit Bestehen der Bundesrepublik« (BT-PlPr. 15/4: 5) – Milliarden einsparen zu können, zeigte sich nach der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe relativ rasch, daß die Ausgaben für Hartz IV wesentlich stärker als ursprünglich durch die Politik angenommen gestiegen waren. Allerdings handelte es sich bei dieser »Kostenexplosion« genannten Entwicklung nicht um eine, die ursächlich durch die Einführung von Hartz IV bewirkt worden war 18, sondern um eine lediglich »gefühlte« (Viering 2005). Und doch wurde die angebliche Explosion der Kosten in der öffentlichen Diskussion als Argument für die Notwendigkeit einer Reform der Reform, das heißt für eine »Optimierung« beziehungsweise »Fortentwicklung « des SGB II verwandt, die mit dem Inkrafttreten des SGB-II-Fortentwicklungsgesetzes am 1. August 2006 dann auch nicht lange auf sich warten lies, das von der jetzigen schwarz-roten Bundesregierung auf der Grundlage des Koalitionsvertrags »Gemeinsam für Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit« (vgl. Bundesregierung 2005: 34 ff.) vom 11. November 2005 initiiert worden war. Motiv für das in den Medien zunächst als Hartz-IV-Optimierungsgesetz bekannt gewordene SGB-II-Fortentwicklungsgesetz war demzufolge eindeutig die Einsparung von Kosten, um damit, so die öffentliche Begründung, Ressourcen freizumachen für Maßnahmen der Arbeitsmarktintegration und damit zur Überwindung der Hilfebedürftigkeit der Betroffenen. (vgl. BT-Drs. 16/1410: 1)
Zur Erreichung des vorgenannten Ziels, die mit dem SGB II verbundenen Kosten zu reduzieren (angestrebt werden Einsparungen für das Jahr 2007 folgende in Höhe von insgesamt 1,2 bis 1,4 Mrd. Euro jährlich), enthält das Fortentwicklungsgesetz neben diversen Regelungen zur Verbesserung der Verwaltungspraxis der Grundsicherungsträger vornehmlich Regelungen, die auf die Bekämpfung von Sozialleistungsmißbrauch abstellen. Damit wird seitens der schwarz-roten Bundesregierung zweierlei unterstellt: Angenommen wird erstens, es stünde im Vermögen der Arbeitsverwaltung, bei Massenarbeitslosigkeit Angebot und Nachfrage am Arbeitsmarkt qua vermittlungsorientierter Dienstleistungen in Übereinstimmung zu bringen Reform der Hartz-IV-Reform: Verfolgungsbetreuung plus 19, und zweitens, es fände Sozialleistungsmißbrauch in einem nennenswerten Umfange statt.
Weder die eine noch die andere Annahme trifft jedoch zu. So ist zum einen das Ziel der möglichst schnellen und quantitativ bedeutsamen Verringerung der Massenarbeitslosigkeit mit den im SGB II vorgesehenen Eingliederungsleistungen nicht zu realisieren, weil angesichts der de facto bestehenden enormen Arbeitsmarktlücke zwischen Arbeitskraftnachfrage (offene Stellen) und Arbeitskraftangebot (Stellensuchende) zuungunsten des letzteren jegliches Eingliederungsbemühen, sei es auch das bestgemeinte, über gelungene Einzelfälle hinaus ins Leere laufen muß. Dies ist darauf zurückzuführen, daß die hier in Rede stehenden Eingliederungsleistungen Information, Beratung sowie umfassende Unterstützung durch den hierfür in den §§ 4 I 1, 14 SGB II vorgesehenen »persönlichen Ansprechpartner« 20 strukturell unzulänglich sind, da sie Ziele und Wirkungen anstreben, die außerhalb der Reichweite der Dienstleistungskette liegen, soll heißen, daß die Besetzung oder gar Schaffung von Arbeitsstellen durch die Dienstleister, auch wenn sie dies wollten, selbst nicht herbeigeführt werden kann. Zum anderen verfügt der seitens der Politik und der ihr willfährigen Journaille gepflegte Mythos vom Sozialleistungsmißbrauch über keinerlei empirische Basis. Das heißt nicht, daß es das Phänomen der mißbräuchlichen Inanspruchnahme von Sozialleistungen nicht gäbe. Allerdings ist, erstens, nicht alles Mißbrauch, was Mißbrauch genannt wird. Zu erinnern ist in diesem Zusammenhang etwa an den rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten und SPD-Vorsitzenden Kurt Beck, der das legale Ausschöpfen eines Rechtsanspruchs mit den tadelnswerten Worten »Man muß nicht alles rausholen, was geht.« (Beck 2006) kritisiert. Zudem ist, zweitens, zu vermerken, daß Sozialleistungsmißbrauch im juristischen Sinne einer rechtswidrigen Inanspruchnahme von Leistungen sowohl die Folge betrügerischen Handelns der Leistungsempfänger als auch Folge administrativen Fehlverhaltens sein kann, wobei Verwaltungsfehler nicht bloß Ausdruck fahrlässigen, sondern auch vorsätzlichen Handelns sein können, weswegen diese Form staatlich organisierten Mißbrauchs gegebenenfalls dann auch als Amtspflichtverletzung beziehungsweise Rechtsbeugung nach § 339 StGB geahndet werden kann. Überdies zeigen, drittens, sowohl ältere international vergleichende wie auch neuere nationalstaatlich fokussierte empirische Untersuchungen, daß, hoch gegriffen, nur etwa fünf von 100 Transferleistungsempfängern Mißbrauch von Sozialleistungen begehen. (vgl. Henkel/Pawelka 1981; Martens 2005; Trube 2003: 195) Mit anderen Worten: Sozialleistungsmißbrauch kommt zwar vor, aber er ist verschwindend gering. Daß diese Wertung mehr als berechtigt ist, zeigt sich vor allen Dingen dann, wenn man den Sozialleistungsmißbrauch in Beziehung setzt einerseits zur Nichtinanspruchnahme von zustehenden Sozialleistungen in einem Volumen von bis zu 50 Prozent (vgl. Becker 1996: 6; Henkel/Pawelka 1981: 67; Becker/Hauser 2005: 16 ff.) aufgrund gesellschaftlicher und administrativer Schwellen, die erst überwunden werden müssen, bevor aus den Anspruchsberechtigten auch tatsächliche Leistungsbezieher werden (vgl. Leibfried 1976), und andererseits zu anderen Mißbrauchstatbeständen wie zum Beispiel Subventionsbetrug oder Steuerhinterziehung, die sich hinsichtlich des angerichteten monetären Schadens in einer dreistelligen Milliardengröße (Mark) bewegen, während Schätzungen den Mißbrauch in der Sozialhilfe mit höchstens 1,8 Milliarden Mark beziffern (vgl. Becker 1996: 8).21
Wenn also weder die eine noch die andere Annahme zutrifft, ein Sachverhalt, der der Bundesregierung und den sie tragenden Parteien hinlänglich bekannt ist (vgl. etwa BT-Drs. 16/5009: 2), dann liegt es nahe, anzunehmen, daß die politisch Verantwortlichen mit dem Fortentwicklungsgesetz ein anderes Ziel als das öffentlich bekundete verfolgen. Im Grunde wird mit dem Gesetz, wie eine genauere Betrachtung der darin vorgesehenen Maßnahmen zeigt, die »Hungerpeitsche« zur Arbeit stärker geschwungen als zuvor, indem die mit dem SGB II eingeschlagene politisch-administrative Strategie der »Verfolgungsbetreuung« durch weitergehende Anforderungen an die Mitwirkungspflicht und entsprechende leistungsrechtliche Verschärfungen in gesteigerter Weise fortgeschrieben wird. Oder anders formuliert: Es wird gehandelt nach dem Motto »Wenn die neoliberale Medizin ›Weniger Staat und mehr Markt‹ nicht wie erwartet gewirkt hat, muß man eben die Dosis erhöhen, also den workfare-politischen Formwandel des Staates beschleunigen und vertiefen.« Bevor darauf eingegangen wird, welche Maßnahmen das Fortentwicklungsgesetz zur Bekämpfung des vermeintlichen Sozialleistungsmißbrauchs vorsieht, ist jedoch eine kurze Zwischenbemerkung zur Vokabel »Verfolgungsbetreuung« angezeigt, da diese geeignet scheint, die Maßnahmen genauer nach der Art ihrer Wirkungsweise zu qualifizieren.
Die Vokabel »Verfolgungsbetreuung« ist eine Wortschöpfung von Mitarbeitern des Landesarbeitsamts Nordrhein-Westfalen und thematisiert selbstkritisch den Sachverhalt der Disziplinierung und gezielten und absichtsvollen Ausgrenzung erwerbsfähiger hilfebedürftiger Arbeitsloser aus dem potentiellen wie aktuellen Leistungsbezug. Allerdings ist Ziel dieser Selbstkritik weniger das individuelle Verhalten des Fachpersonals als vielmehr die von der Bundesagentur für Arbeit verfolgte Politik, mittels »massive[m] Druck« ihre Mitarbeiter zu zwingen, »an der Grenze der gesetzlichen und moralischen Legalität, gegen Arbeitslose vorzugehen, allein mit dem Ziel, ihnen die finanzielle Lebensgrundlage zu kürzen oder zu sperren« (Küster et al. 2003: 3) beziehungsweise den Zugang dazu zu erschweren oder gar zu verwehren. Mit der Vokabel werden mithin Praktiken der Drangsalierung und Schikanierung der Betroffenen durch Anwendung von mehr oder minder subtilen Druck oder durch mißbräuchliche Ausübung eines Rechts angesprochen. Zu diesen Praktiken gehört etwa, Termine so kurzfristig anzuberaumen, daß die Betroffenen nur zu spät oder überhaupt nicht erscheinen können, mit der Folge einer Kürzung oder auch Versagung der Leistungen 22; oder akademisch gebildete Arbeitslose in eine Trainingsmaßnahme einzuweisen, in der sie lernen sollen, wie sie Bewerbungen zu verfassen haben, was sie zu Recht als nichts anderes als eine herabwürdigende Schikane begreifen können; oder Betroffene nicht über ihre Rechte im Sinne einer aktiven Information aufzuklären beziehungsweise ihnen die Wahrnehmung ihrer Rechte zu verwehren wie beispielsweise im Falle einer rechtswidrigen Zurückweisung eines Beistands nach § 13 IV SGB X; oder bei der Ermessensausübung das Ermessen zu über- oder zu unterschreiten oder fehlzugebrauchen, daß heißt stets restriktiv und nicht nach dem aus dem Strafrecht stammenden Grundsatz »in dubio pro reo« zu verfahren. Im Sprachgebrauch der Mitarbeiter der Arbeitsverwaltung ist die Vokabel »Verfolgungsbetreuung« mithin ein Kampfbegriff derjenigen, die aus der Binnenperspektive der Beschäftigten das System der mit dem SGB II institutionalisierten »aktivierenden Ausgrenzung« der hilfebedürftigen Arbeitslosen aus dem Leistungsbezug, des »Überfordern und Ausfördern«, wie es im Behördenjargon unverblümt heißt, kritisieren, weil es offensichtlich nicht nur gegen geltendes Recht, sondern auch gegen Fachlichkeitsstandards und berufsethische Prinzipien verstößt.
Eingang gefunden hat die Vokabel zwischenzeitlich auch in die sozial- und rechtswissenschaftliche Diskussion. Hierbei kommt ihr mit Bezug auf die Arbeitsverwaltung eine heuristisch-analytische Funktion zu, insofern mit dem Oxymoron auf das Problem der Unvereinbarkeit zweier Handlungslogiken aufmerksam gemacht wird, ein Problem, das in dem Diskurs der Sozialen Arbeit und auch der Sozialpolitik unter dem klassischen Topos des Widerspruchs von Hilfe und Kontrolle thematisch ist 23 und das im Bereich der Obdachund Wohnungslosenhilfe 24 mit der Bezeichnung »vertreibende Hilfe« oder im angelsächsischen Workfare-Diskurs mit dem aus ›threat‹ und ›offer‹ gebildeten Amalgan ›throffer‹ für »wohlmeinende Drohung« (Lødemel/Trickey 2001: 139) sowie im Arbeitsfeld psychosoziale Dienste in dem Begriff »fürsorgliche Belagerung« (Rappaport 1985: passim) eine analoge Entsprechung hat. Mit dem Begriff bezeichnet Rappaport eine Haltung, die Klienten nicht betrachtet als »Bürger mit Rechten«, sondern als »Kinder in Not« (ebenda: 269), mit der Folge, diese denn auch in paternalistischer Manier als solche zu behandeln und »sie vor sich selbst [zu retten; M. W.], ob sie es wollen oder nicht« (ebenda: 267). Und daß Politik und Verwaltung ein Bild von den Betroffenen haben als Personen, die wie Kinder ›noch nicht‹ (beziehungsweise wie Kriminelle oder andere Normabweichler ›nicht mehr‹) wissen, was sich gehört, und die man deswegen erziehen (beziehungsweise Mores lehren) muß, ist belegt. So wird zum Beispiel in dem »Bericht 2005 der Bundesregierung zur Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt« festgestellt: »Die Bundesagentur für Arbeit ist im Rahmen ihrer Reform im Begriff, ihre Kundinnen und Kunden umzuerziehen. Dabei nimmt sie die Arbeitnehmerkundinnen und -kunden in die Pflicht, sich an vorgegebene Strukturen und Prozesse zu halten.« (BT-Drs. 16/505: 62). 25 Eine Sichtweise, die der ehemalige Leiter der Bundesagentur für Arbeit, Florian Gerster, offensichtlich teilt, der in einer Äußerung unmißverständlich zu erkennen gibt, welches Verhalten gegenüber den hilfebedürftigen Arbeitslosen er den Mitarbeitern der Arbeitsverwaltung abverlangt: »Nicht die Auszahlung von Transferzahlungen gehört in den Vordergrund, sondern die erstklassische Assistenz auf dem Weg in einen neuen Job. Dabei dürfen Arbeitslose nicht den Eindruck bekommen, ihr Rechtsanspruch auf die Gewährung von Arbeitslosenunterstützung resultiere allein aus den gezahlten Beitragszahlungen und gestatte ihnen für die Dauer der Bewilligung eine finanziell abgesicherte Auszeit vom Arbeitsleben. Um dieses Mißverständnis aufzuheben, muß eine Betreuung organisiert werden, die mit dem ironischen Begriffspaar ›Fürsorgliche Belagerung‹ treffend beschrieben ist.« (Gerster 2003: 19 f.)
In welcher Weise dies nun auch mit dem Fortentwicklungsgesetz Realität geworden ist, zeigt ein Blick auf einige jener Maßnahmen, von denen man sich eine verbesserte Bekämpfung des vermeintlichen Sozialleistungsmißbrauchs und erhebliche finanzielle Auswirkungen in Form von Einsparungen erhofft. Besondere Aufmerksamkeit wird hierbei dem Sofortangebot (§ 15a SGB II) zukommen, weil sich hinter diesem Instrument anderes verbirgt, als sein sprachlicher Ausdruck einen glauben machen will.
V
Von den Maßnahmen mit einer größeren finanziellen Bedeutung sieht das Fortentwicklungsgesetz unter anderem vor die flächendeckende Einführung von Außen- und Prüfdiensten (Sozialdetektive), eine ebensolche Durchführung automatisierter Datenabgleiche und Datenabfragen und eine regelmäßige telephonische Befragung von SGB-II-Leistungsbeziehern durch private Call-Center. Es wird davon ausgegangen, es seien hierdurch Einsparungen in Höhe von insgesamt rund 1,0 bis 1,3 Mrd. Euro zu erzielen. (vgl. BT-Drs. 16/ 1410: 36) Da die genannten Maßnahmen ihren repressiven Charakter nicht zu leugnen vermögen, verwundert es nicht, daß diese scharf kritisiert wurden, so zum Beispiel durch die Datenschutzbeauftragen von Bund und Ländern, die das Fortentwicklungsgesetz für datenschutzrechtlich bedenklich halten, weil ohne Zustimmung der Betroffenen die Tätigkeit der Sozialdetektive gegen das grundgesetzlich geschützte Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung nach Art. 13 GG verstoße und die Erweiterung des automatisierten Datenabgleichs einen massiven Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darstelle (vgl. Datenschutzzentrum 2006). Mit einem geschätzten Betrag von rund 280 Mio. Euro nimmt hinsichtlich der erwarteten finanziellen Einsparungen das Sofortangebot nicht eine außergewöhnliche Stellung ein. Und doch läßt eine etwas genauere Betrachtung erahnen, welche eminente Rolle dem Instrument im Rahmen der »Verfolgungsbetreuung« zuzukommen vermag, namentlich vor dem Hintergrund der nicht von der Hand zu weisenden Gefahr, seitens der Arbeitsverwaltung zur Unterbreitung von »sinnlosen, auf Abschreckung zielenden Angeboten missbraucht zu werden « (Berlit 2006: 36).
Die Regelung von § 15a SGB II sieht vor, daß jenen hilfesuchenden SGB-II-Neuantragstellern, die in den letzten zwei Jahren vor ihrer Antragstellung keine laufenden SGB-II- oder SGB-III-Geldleistungen bezogen haben, zum Zeitpunkt der Antragstellung unverzüglich, das heißt ohne schuldhaftes Zögern, Leistungen zur Eingliederung in Arbeit angeboten werden sollen. Angesichts der bestehenden Massenarbeitslosigkeit wird es sich hierbei zumeist um die sofortige Zuweisung in eine ein- bis vierwöchige Maßnahme zur Verbesserung der Eingliederungsaussichten nach § 48 ff. SGB III (z. B. Eignungsfeststellung, Bewerbertraining) oder in eine Arbeitsgelegenheit mit Mehraufwandsentschädigung nach § 16 III SGB II (»Ein-Euro-Job«) oder um eine sofortige Vermittlung zu einer Leihbeziehungsweise Zeitarbeitsfirma nach § 37c SGB III handeln. Zu dem von der Regelung betroffenen Personenkreis, er umfaßt schätzungsweise etwa 750 000 Antragsteller ohne vorherigen Leistungsbezug (vgl. BT-Drs. 16/1410: 36), dürften in der Regel Personen mit besonderen sozialen Schwierigkeiten gehören wie etwa Asylbewerber, Haftentlassene, Obdachlose, psychisch Kranke und Drogenkranke nach stationärem Aufenthalt, aber auch Jugendliche, die von ihren Eltern der gemeinsamen Wohnung verwiesen wurden, frisch getrennte Partner, geschäftlich gescheiterte Selbständige oder Schulund Hochschulabsolventen ohne Beschäftigungsverhältnis.
In das SGB II aufgenommen wurde § 15a, weil der Gesetzgeber die Ansicht vertritt, die frühzeitige Unterbreitung eines Eingliederungsangebots sei »ein geeignetes Mittel, Hilfebedürftigkeit zu vermeiden bzw. einer länger andauernden Zeit der Hilfebedürftigkeit vorzubeugen sowie die Bereitschaft der Hilfesuchenden zur Arbeitsaufnahme zu überprüfen« (BT-Drs. 16/1410: 21) und damit zur Verhinderung des Leistungsmißbrauchs, wobei er davon ausgeht, daß durch die Sofortangebote circa zehn Prozent des in Rede stehenden Personenkreises, also 75 000 hilfebedürftige Arbeitslose, davon abgehalten beziehungsweise, besser formuliert, abgeschreckt würden, Leistungen nach dem SGB II in Anspruch zu nehmen (vgl. ebd: 36). Wie der Gesetzgeber zu dieser Ansicht kommt, bleibt allerdings unergründlich, zumal die Bundesregierung anläßlich der Beantwortung einer Kleinen Anfrage der Fraktion DIE LINKE selbst eingesteht, daß über die Wirkung von Sofortangeboten »kaum empirische Evidenz « (BT-Drs. 16/5192: 5) bestehe, womit sie unter anderem der im Gesetzgebungsverfahren geäußerten Kritik implizit beipflichtet, daß die Erreichung der mit dem Fortentwicklungsgesetz verfolgten fiskalischen Ziele »aus wissenschaftlicher Sicht unsicher« (BT-Ausschuß- Drs. 16(11)258: 46) sei. Auch sei ihr ebensowenig bekannt, wo jene hilfesuchenden Arbeitslosen verbleiben, die durch die Sofortangebote abgeschreckt worden sind (ebd.), was sie gleichwohl nicht davon abhält, die Auffassung »entschieden zurück[zuweisen] «, daß die betroffenen Personen dadurch in eine »prekäre Lebenssituation « (ebd.: 7) geraten könnten. Eine Position, die angesichts der ›Entschiedenheit‹, mit der sie vertreten wird, bei einem außenstehenden Betrachter zumindest Verwunderung hervorrufen muß, da die Bundesregierung nach eigenem Bekunden über keinerlei wissenschaftliche Erkenntnisse über die sozialen Folgen der Sofortangebote verfügt. Was mit den betroffenen Personen »mit unbekanntem Verbleib« (ebd.: 5) geschieht, scheint der Bundesregierung offensichtlich gleichgültig zu sein, obwohl die Frage danach sie eigentlich, so sie sich denn diese ernsthaft genug stellen würde, beunruhigen müßten, sei es, weil die Betroffenen elendig dahinvegetieren, Opfer illegaler Arbeitsausbeutung werden oder auf illegale oder zumindest sozial geächtete Reproduktionsmöglichkeiten wie Bettel, Diebstahl, Raub oder Prostitution zurückgreifen. Die gesellschaftlichen Kosten, die derart entstehen, dürften erheblich sein. Denn sie schlagen sich auf lange Sicht nieder »in all den kleinen oder großen Gewalttätigkeiten des Alltags« (Bourdieu 2004: 60): in steigender Armut, steigender Kriminalität, in einem allgemeinem Verfall gemeinschaftlich geteilter Werte, kurz in einem Prozeß sich verstärkender sozial desintegrativer und politisch involutiver 26 Tendenzen.
Auch wenn das Instrument des Sofortangebots erst mit dem Fortentwicklungsgesetz Eingang in das SGB II gefunden hat, so ist es doch eines, das bereits zuvor praktiziert worden ist, freilich ohne eine entsprechende rechtliche Legitimation. So sah bereits § 3 II SGB II für unter 25jährige Antragsteller die unverzügliche Unterbreitung von Vermittlungsangeboten in Arbeit, Ausbildung oder Arbeitsgelegenheit vor, doch regelte dieser eindeutig, daß die Vermittlungsangebote nicht vor oder statt, sondern erst nach Antragstellung zu unterbreiten sind, was allerdings verschiedene Arbeitsverwaltungen wie beispielsweise die Kieler nicht davon abhielt, per Dienstanweisung festzulegen, daß bei persönlicher Vorsprache von unter 25jährigen Antragstellern ohne Berufsausbildung und erwachsenen Hilfebedürftigen diesen »schriftlich das Angebot der Aktivierungsmaßnahme mit Rechtsfolgenbelehrung vor Aushändigung des Antrages unterbreitet« (Stöcken/Stremlau 2005: 2) wird und der Antrag den Betroffenen nur dann auszuhändigen ist, wenn diese das Vermittlungsangebot schriftlich akzeptiert haben. Hier offenbart sich eine Rechtsauffassung, die mit dem Rechtsstaatsprinzip wenig zu tun, und zwar insofern, als die An- oder Aufnahme eines Antrages auf Leistungen von der Annahme eines Vermittlungsangebots abhängig zu machen, »schlicht rechtswidrige Praxis« (Berlit 2006: 35) ist, da § 16 I SGB I i.V.m. § 20 III SGB X nicht nur die Arbeitsverwaltung, sondern generell jede Behörde zur Antragsentgegennahme verpflichtet. Offiziell angestoßen wurde diese rechtswidrige Verwaltungspraxis durch den damaligen Wirtschafts- und Arbeitsminister Wolfgang Clement, der mit einem Rundschreiben alle ARGE-Geschäftsführer aufforderte, dafür Sorge zu tragen, daß Antragstellern ohne vorherigen Leistungsbezug »bereits bei Antragstellung ein Stellenangebot unterbreitet« (Clement 2005: 3) wird. Daß es Clement hierbei nicht ernsthaft darum ging, »Arbeitslosigkeit bereits im Ansatz zu bekämpfen« (ebenda), verrät der dem Schreiben beigefügte und von der Bundesagentur für Arbeit verfaßte Anhang, der die aufschlußreiche Überschrift »Empfehlungen zur Vermeidung/ Aufdeckung ungerechtfertigter Leistungszahlungen« trägt.
Mit dem Fortentwicklungsgesetz ist nun für diese rechtswidrige Verwaltungspraxis zumindest teilweise eine entsprechende Rechtsgrundlage geschaffen worden. Dies bedeutet jedoch mitnichten, wie etliche Beispiele belegen, daß sich die Arbeitsverwaltung seither bei der administrativen Umsetzung von § 15a SGB II an geltendes Recht halten würde. Im Gegenteil. So ist zum Beispiel dem »Geschäftsbericht 2007« der ARGE für die Stadt Koblenz zu entnehmen, daß sie rechtswidrigerweise »den Personenkreis des § 15a SGB erweitert [hat; M. W.]. Alle erwerbsfähigen Personen, die einen Neuantrag stellen, erhalten ein solches Sofortangebot ab Oktober 2006.« (ARGE Koblenz 2008: 12) Bei dem seit September 2007 laufenden Projekt »Sofortangebot plus« des Stuttgarter Jobcenter wird, auch hier wieder unrechtmäßigerweise, jeder Neuantragsteller bereits am darauffolgenden Tag zu einem sogenannten Sozialunternehmen geschickt, das ihn sofort in eine vierwöchige Arbeitsgelegenheit nebst Begleitangeboten wie etwa Bewerbertraining vermittelt. Hierzu ließ die Bundesagentur für Arbeit verlauten, daß sie sich bei erfolgreichem Projektverlauf durchaus eine bundesweite Einführung vorstellen könne. (vgl. Otte 2008) In Marburg wiederum startete im Januar 2008 das vom KreisJobCenter Marburg-Biedenkopf initiierte Projekt »Jobakademie«. Entgegen der Regelung von § 15a SGB II werden alle als erwerbsfähig eingestufte Neuantragsteller unverzüglich der Jobakademie zugewiesen, die über eine Dauer von zwei Monaten zu besuchen Pflicht ist, weswegen unentschuldigtes Fehlen auch mit Leistungskürzungen seitens der Arbeitsverwaltung sanktioniert wird. Während dieser Zeit müssen die Betroffenen an vier Tagen pro Woche jeweils dreieinhalb Stunden ›arbeiten‹, das heißt an Maßnahmen zur Verbesserung ihrer Vermittlungschancen teilnehmen, was von dem niederländischen Konsulenten Dick Vink, der bei der Projektentwicklung beratend zu Seite stand, mit den Worten »Ihr Job ist es, einen Job zu finden« (Vink, D.; zit. nach: Huttel 2007) zynisch beschrieben wird.
Bekannt sind entsprechende Praxen auch aus anderen Kommunen, so zum Beispiel aus Braunschweig, Mainz, Minden, Wolfsburg und auch aus Neumünster, wobei dieser Kommune besondere Aufmerksamkeit zukam, da sie stellvertretend für andere Kommunen herhalten mußte für die von der Fraktion DIE LINKE an die schwarz-rote Bundesregierung gerichtete Kleine Anfrage, weil dort alle Neuantragsteller sofort und ohne Gespräch mit einem Case-Manager als Sofortangebot die Zuweisung zu einem »Ein-Euro-Job« erhalten. In ihrer Antwort kam die Bundesregierung nicht umhin, einzuräumen, daß die Umsetzungspraxis der ARGE Neumünster gegen geltendes Recht verstoßen habe, weil unbeachtet blieb, daß die Unterbreitung eines Sofortangebots erstens nur für den in § 15a SGB II genannten Personenkreis in Betracht komme und zweitens nur dann erfolgen könne, wenn zuvor »im Rahmen eines qualifizierten Erstkontaktes grundlegende Feststellungen zu den in § 3 Abs. 1 S. 2 SGB II genannten Leistungsgrundsätzen« (BT-Drs. 16/5192: 4) getroffen worden sind, die bei der Auswahl von geeigneten Sofortangeboten zu berücksichtigen seien. § 3 I 2 SGB II sieht nämlich vor, daß bei den Leistungen zur Eingliederung in Arbeit insbesondere den folgenden Kriterien Rechnung zu tragen ist: der Eignung, der individuellen und familiären Situation, der voraussichtlichen Dauer der Hilfebedürftigkeit und der Dauerhaftigkeit der Eingliederung. Wenn mithin das Sofortangebot, wie die übrigen Maßnahmen zur Eingliederung in Arbeit auch, entsprechend der Leistungsgrundsätze nach § 3 SGB II geeignet sein muß, die zielgerichtete Eingliederung in den Arbeitsmarkt zu befördern, dann resultiert daraus aber ein doppeltes Problem. Denn auf der einen Seite kann etwas Sinnvolles nur auf der Grundlage einer entsprechenden Analyse der Umstände des konkreten Einzelfalls angeboten werden, was, wie man weiß, allerdings Zeit erfordert und deswegen im Zeitpunkt der Antragstellung so gut wie nicht realisierbar ist. 27 Und auf der anderen Seite wird die Unterbreitung eines sinnvollen Angebotes in Zeiten von und namentlich in Gebieten mit hoher Arbeitslosigkeit nicht der Regelfall sein können. Vor diesem Hintergrund verwundert denn auch nicht, daß den Betroffenen zumeist keine existenzsichernde Erwerbsarbeit angeboten wird, sondern daß ihnen statt dessen droht, an einem Bewerbertraining oder an Maßnahmen zur Überprüfung der Arbeitswilligkeit teilnehmen zu müssen oder in einen »Ein-Euro-Job« zugewiesen oder in prekäre Arbeitsverhältnisse wie Zeitarbeit vermittelt zu werden. Wie dem auch sei: Trotz des eklatanten Rechtsbruchs durch die ARGE Neumünster, den die Bundesregierung aufgrund der parlamentarischen Anfrage nicht mehr totschweigen konnte, spielte sie das Problem des durch die Arbeitsverwaltung begangenen Rechtsbruchs herunter, indem sie meint, feststellen zu müssen, sie gehe davon aus, »dass die dargestellte Umsetzungspraxis […] nicht repräsentativ für die flächendeckende Nutzung dieses Eingliederungsinstrumentes « (BT-Drs. 16/5192: 2), des Sofortangebots, sei.
Von besonderer Anstößigkeit ist schließlich die Umsetzungspraxis der Rhein-Main-Jobcenter GmbH (RMJ) genannten ARGE der Stadt Frankfurt am Main, die anläßlich einer Anfrage des DGB Region Frankfurt-Rhein-Main in ihrer brieflichen Antwort vom 5. November 2007 mitteilt, seit Oktober 2006 ein Sofortprogramm für § 15a SGB II vorzuhalten, das eine »Angebotsstruktur« vorsehe, die »die Kunden ›sofort‹, schon bei der ersten Vorsprache, einem Betreuungs- und Integrationsprozess« zuführe »mit dem Ziel, Hilfsbedürftigkeit zu vermeiden, einem längeren Leistungsbezug vorzubeugen sowie die Bereitschaft zur Arbeitsaufnahme zu prüfen« (Czernohorsky 2007: 1). Das Sofortangebot sieht unter anderem vor die »sofortige Vermittlung zu einer Zeitarbeitsfirma«, die »Zuweisung in ein assistiertes Jobcoaching« und die »Zuweisung in AGH« (ebd.), das heißt zu einem »Ein-Euro-Job«, wobei das Sofortangebot »geöffnet« worden sei »für alle Neukunden, die vom SGB III in das SGB II wechseln sowie einen Neu- oder Folgeantrag auf ALG II stellen« (ebd.). Inwiefern diese Praxis eine, wie die RMJ behauptet, »entsprechend der gesetzlichen Vorgabe« (ebd.) sei, vermag der etwas juristisch informierte Kopf sich allerdings nicht zu erschließen, wird doch sowohl verstoßen gegen das Kriterium ›Personenkreis‹ nach § 15a SGB II als auch gegen die Eingliederungskriterien gemäß § 3 I 2 SGB II. Dies wirft allerdings die Frage auf, ob auf Seiten der RMJ ein qualifikatorisches Kompetenzdefizit besteht, das heißt, um es anders zu formulieren, ob man dort über nur unzulängliche Rechtskenntnisse verfügt. So dies der Fall wäre, wäre dies wegen der damit verbundenen Konsequenzen hinsichtlich der Lebenssituation der Betroffenen, aber auch im Hinblick auf das Prinzip der Rechtssicherheit jedoch nicht hinnehmbar. Denkbar wäre freilich auch, und dies scheint angesichts des strukturell gegebenen Wissensvorsprungs infolge der institutionellen Nähe der Arbeitsverwaltung zum Prozeß der parlamentarischen Rechtsbildung und richterlichen Rechtsfortbildung wahrscheinlicher, daß die Arbeitsverwaltung aufgrund ihres Wissens- und damit auch Herrschaftsvorsprungs glaubt, ihre Klienten beziehungsweise deren Interessenvertreter für dumm verkaufen zu können.
Zur Unterstützung ihrer Arbeit bedient sich die RMJ, begründet mit einer »Erhöhung der Kundenzahl« (ebd.) und mit Bezug auf § 37 SGB III, Dritter, in diesem Falle der Zeitarbeitsfirma Adecco, einer der größten Global Player der Leiharbeitsbranche, was Klartext gesprochen bedeutet, daß auf der einen Seite immer mehr erwerbsfähige Arbeitslose hilfebedürftig werden und damit auf Existenzsicherungsleistungen nach dem SGB II angewiesen sind und daß auf der anderen Seite sich die Arbeitsverwaltung mit der Bearbeitung dieses Problems überfordert und deswegen aufgefordert sieht, Dritte einzuschalten, von denen sie annimmt, sie könnten einen Beitrag leisten zur Erreichung des oben genannten Ziels: »Hilfsbedürftigkeit zu vermeiden, einem längeren Leistungsbezug vorzubeugen sowie die Bereitschaft zur Arbeitsaufnahme zu prüfen« (ebd.). Die RMJ nimmt hierbei von Adecco als Dienstleistung das »Anbieten eines konkreten Arbeitsplatzes« als auch die Zuweisung zu einem »assistierten Jobchoaching« (ebd.: 2) in Anspruch, wobei Adecco allein für das Jobchoaching die Zahlung einer Pauschaule für 60 Personen pro Monat durch die RMJ garantiert wird. Ausdrücklich zu denken in diesem Zusammenhang gibt überdies, daß, erstens, die RMJ erwerbsfähige Hilfebedürftige per »Einladung« auffordert, sich bei Adecco vorzustellen und daß sie hierbei versucht, die Betroffenen gezielt irrezuführen, indem sie diese mit Verweis auf § 59 SGB II i.V.m. § 309 SGB III glauben machen will, daß das Nichtwahrnehmen der »Einladung« eine sanktionsbewehrte Verletzung der Meldepflicht darstelle. (Schriftliche Mitteilung eines Betroffenen vom 13. März 2008) Dies ist jedoch, wie der Spruchpraxis der Sozialgerichte zu entnehmen ist, nicht der Fall. So führt zum Beispiel das Sozialgericht Hamburg hierzu aus: »Rechtmäßig ist nur die Aufforderung, sich bei einer gesetzlich vorgesehenen Meldestelle (ARGE oder die zur Durchführung einer Untersuchung vorgesehenen Ärzte und Psychologen) zu melden. Ein versäumter Termin bei einem privaten Maßnahmeträger […] ist keine Meldepflichtverletzung nach § 59 SGB II i.V.m. § 309 SGB III.« (SG Hamburg – S 17 AS 101/07 ER vom 29. Januar 2007) Nicht weniger bemerkenswert ist, zweitens, daß es sich bei Adecco um ein Unternehmen handelt, das nicht nur mit einem Büro in den Räumen der RMJ residiert, sondern daß auch den ehemaligen Wirtschafts- und Arbeitsminister Wolfgang Clement davor bewahrte, arbeitslos, wenn auch nicht hilfebedürftig zu werden, indem es ihn nach seinem Ausscheiden aus der rot-grünen Bundesregierung zum Vorsitzenden des Adecco-Institute, einer von Adecco finanzierten Forschungseinrichtung zum Thema Arbeit, berief, um ihm, gewissermaßen wie auch den Hartz-IV-Betroffenen, eine »zweite Chance« zu geben, als ›wissenschaftlicher Experte‹ und Lobbyist für Zeitarbeit seine Vorstellungen über die Zukunft der Zeitarbeit zu Nutz und Frommen von Adecco und den Neuantragstellern bei RMJ umzusetzen, nämlich den Anteil der Zeitarbeiter an allen Beschäftigten von 1,7 auf fünf Prozent nahezu zu verdreifachen. (vgl. Paetz 2006)
Auch wenn im Gegensatz zu der flächendeckenden Einführung von Sozialdetektiven, einer ebensolchen Durchführung automatisierter Datenabgleiche und abfragen und der regelmäßigen telephonischen Überprüfung der faktischen Verfügbarkeit der Hartz-IV-Betroffenen der repressive Charakter des Sofortangebots nicht auf den ersten Blick offen zutage tritt, so läßt die Beantwortung der Kleinen Anfrage durch die Bundesregierung trotz deren Klassifizierung der Neumünsteraner Praxis als Rechtsverstoß summa summarum erkennen, daß sie die mit dem § 15a SGB II geschaffenen Sofortangebote grundsätzlich als Instrument zur Abschreckung potentieller Leistungsberechtigter befürwortet. »Die Bundesregierung sieht keine Notwendigkeit, durch gesonderte Maßnahmen und Schritte auf die Umsetzung der Sofortangebote Einfluss zu nehmen.« (BT-Drs. 16/ 5192: 5) Und auch die vorgetragenen Beispiele zeigen deutlich, worauf das SGB-II-Fortentwicklungsgesetz setzt: fast ausschließlich auf Abschreckung und Sanktionen, kurz auf eine Fortentwicklung der Verfolgungsbetreuung, um den erwerbsfähigen hilfebedürftigen Arbeitslosen den erstmaligen oder fortgesetzten Zugang zu den Existenzsicherungsleistungen zu verwehren.
VI
Indem die meisten Regelungen des Fortentwicklungsgesetzes dem Ziel der (Wieder )Eingliederung in den Ersten Arbeitsmarkt so gut wie keine Aufmerksamkeit schenken, sondern statt dessen als Instrumente zum flächendeckenden Test der Arbeitsbereitschaft von einem nicht auf den Einzelfall bezogenen Generalverdacht auf Leistungsmißbrauch ausgehen, dem »energisch und konsequent entgegen[ zu]treten« (Bundesregierung 2005: 35) sei, in eben diesem Sachverhalt kommt recht deutlich zum Ausdruck, daß es den politisch Verantwortlichen, aber auch ihren willigen und übereifrigen behördlichen Vollstreckern, nicht um die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit geht, sondern um die der Arbeitslosen. Dies hat einen zu beunruhigen, weil es in fataler Weise erinnert an das politische Denken des konservativen Staatsrechtlers Carl Schmitt, der den Normalfall des Staates als Ausnahmezustand zu erklären sucht und hierbei der spezifisch politischen »Unterscheidung von Freund und Feind« (Schmitt 1963: 26) eine existentielle Bedeutung zumißt.
Schmitts »bis zur Kenntlichkeit entstellt[er]« (Preuß 1994: 129) und durch den »äußersten Intensitätsgrad einer […] Dissoziation« (Schmitt 1963: 27) charakterisierter Begriff des Politischen beruht auf der Überlegung, daß es Aufgabe jedes normalen Staates sei, »innerhalb des Staates und seines Territoriums eine vollständige Befriedung herbeizuführen, ›Ruhe, Sicherheit und Ordnung‹ herzustellen «, was in »kritischen Situationen« dazu führe, daß der »Staat als politische Einheit von sich aus […] auch den ›innern Feind‹ bestimmt. In allen Staaten gibt es deshalb in irgendeiner Form […] schärfere oder mildere, ipso facto eintretende oder auf Grund von Sondergesetzen justizförmig wirksame, offene oder in generellen Umschreibungen versteckte Arten der Ächtung, des Bannes, der Proskription, Friedloslegung, hors-la-loi-Setzung, mit einem Wort: der innerstaatlichen Feinderklärung.« (ebenda: 46 f.) Da der Ausnahmezustand jener Zustand sei, in dem die prinzipiell permanent vorhandene Gefahr abgewendet werden muß, wird folgerichtig der Ausnahmezustand zum Normalfall des Staates und die innerstaatliche Feinderklärung für den Staat schlechthin konstitutiv, wobei für Schmitt der politische Feind weder »moralisch böse« noch »ästhetisch häßlich« ist, sondern »der andere, der Fremde« (ebenda: 27), derjenige, »gegen den eine Fehde geführt« wird oder der einfach nur bestimmt ist »negativ […] als Nicht-Freund« (ebenda: 104 f.).
Wenn, wie Kirchheimer feststellt, jedes politische Regime seine Feinde hat oder sie zu gegebener Zeit produziert (vgl. Kirchheimer 1985: 21), dann stellt sich die Frage, wer jeweils konkret die Feinde sind. Allgemein ließe sich formulieren: Minderheiten, ganz gleich, ob es sich um rassische, ethnische, kulturelle, religiöse, politische oder auch soziale handelt. So waren es in der Zeit des Nationalsozialismus vornehmlich die Juden, während der sogenannten Rekonstruktionsperiode nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs hauptsächlich die Kommunisten und in der Phase der keynesianischen Globalsteuerung ab 1967 vor allem die ›Neue Linke‹. Und heute, das heißt seit dem Ende des »kurzen Traum[s] immerwährender Prosperität« (Lutz 1984) und der seit den 1980/90er Jahren immer durchgreifender sich vollziehenden neoliberalen Restrukturierung der Gesellschaft? Nicht die Juden, sind diese doch seit dem Holocaust als Israelis Freunde geworden. Die Kommunisten auch nicht, da diese nach dem Zerfall der staatssozialistischen Gesellschaften zu veritablen Geschäftspartnern avancierten. Und die Neue Linke erst recht nicht, seit sie nach dem »Marsch durch die Institutionen « (Dutschke) gesellschaftsfähig geworden in den Sesseln der Macht Platz genommen hat. Also sind es, wofür etliches zu sprechen scheint, jene, die sich »sozialschädlich« oder »gemeinschaftsgefährdend « verhalten: die auf sozialstaatliche Existenzsicherungsleistungen angewiesenen erwerbsfähigen Arbeitslosen, deren Makel nicht darin besteht, daß sie ohne Arbeit sind, sondern daß sie es sind oder (unterstelltermaßen) sein wollen, obwohl sie es sich nicht leisten können, da sie keine Einkünfte haben, die es ihnen erlauben, den Lebensunterhalt ohne Arbeit zu bestreiten. Damit schädigen sie die Gemeinschaft der Bürger, der »Anständigen« (BMWA 2005), die, weil sie Steuern und Sozialabgaben zahlen und Existenzsicherungsleistungen nicht benötigen, »Vorrang« (ebd.) genießen und ein Anrecht darauf haben, daß der Staat sie vor »Drückebergern«, »Faulenzern« und »Sozialschmarotzern« schützt. Mit anderen Worten: Heutzutage gilt derjenige als Feind, von dem angenommen wird, daß er sich seinem Erwerbsleben und der ihr korrespondierenden Haltung abwende und durch seine Verweigerung zu arbeiten, sich außerhalb der Gemeinschaft stelle. Denn er setze so an die Stelle der Wertordnung der anständigen Bürger seine eigene, ein Verhalten, das von diesen als verächtlich und nicht hinnehmbar angesehen wird, insbesondere dann, wenn man die Bürger im Rahmen einer psychologischen Kriegsführung ganz nach der Maxime »Es ist nicht wichtig, ob das, was behauptet wird, wahr ist, es ist nur wichtig, ob, was behauptet wird, wirkt.« von der vorgeblichen Sozialschädlichkeit zu überzeugen vermochte. Mithin kann die »innerstaatliche Feinderklärung […] auf propagandistische Vorbereitung und Begleitung nicht verzichten« (Brückner/Krovoza 1976: 61).
Vor diesem Hintergrund wird begreiflich, warum es nicht zufälligerweise im Vorfeld der Verabschiedung der »Hartz I-IV-Gesetze« und des SGB-II-Fortentwicklungsgesetzes zu einer Mißbrauchsdebatte kam, die mit den Worten des seinerzeitigen Bundeskanzlers Gerhard Schröder »Wer arbeiten kann, aber nicht will [also der Feind; M. W.], der kann nicht mit Solidarität [der anständigen Bürger; M. W.] rechnen. Es gibt kein Recht auf Faulheit in unserer Gesellschaft! « (Schröder 2001) 28 im April 2001 in Gang gesetzt wurde und ihren vorerst letzten traurigen Höhepunkt im Mai 2005 fand in der unsäglichen, vom vormaligen Wirtschafts- und Arbeitsminister Wolfgang Clement zu verantwortenden Mißbrauchskampagne, in der auf der Grundlage ausgewählter und entstellter Einzelfälle von Sozialleistungsmißbrauch, weil das Sensationelle und Unglaubliche beeindruckt und verfängt, Arbeitslose 29 pauschal der »Abzocke« (BMWA 2005: passim) bezichtigt und expressis verbis als »Parasiten « (ebd.: 10) bezeichnet wurden, eine Kategorisierung, die vorzunehmen in bezug auf Menschen sich vor allem wegen ihrer Nähe zur Propagandasprache des Nationalsozialismus (vgl. unübertroffen Klemperer 1969) 30 verbietet, die sich aber, wie ersichtlich, nichtsdestoweniger einer gewissen Beliebtheit erfreut, weil sie ein probates Mittel zu sein scheint, das Problem der »propagandistischen Präparierung der Feinderklärung« zu lösen: die Sichtbarmachung, Identifikation und insbesondere die »Versinnlichung der Teilpopulation, die ausgegrenzt und ausgebürgert werden soll« (Brückner/Krovoza 1976: 61).
Wenn der ehemalige Wirtschafts- und Arbeitsminister Wolfgang Clement von »Parasiten« spricht, so verdichten sich darin Vorstellungen, die weit über den Rahmen der Mißbrauchsdebatte hinausweisen, insofern sie nicht konsequenzenlos an Carl Schmitts Freund-Feind- Metaphorik und an Alfred Rosenbergs Rassenideologie anknüpfen. Ermöglicht wird nämlich dadurch, im schlimmsten Falle, die unter Generalverdacht des Leistungsmißbrauchs gestellten Arbeitslosen zu biologisieren, womit man ihnen das Recht abspricht, wie Menschen behandelt zu werden. Denn Ungeziefer hat keine Rechte, weil auf dieses die Anwendung der für Menschen gemachten Rechte nicht möglich ist. Im minder schlimmen Falle werden die Arbeitslosen ›bloß‹ kriminalisiert, was es erlaubt, sich mit ihren berechtigten Ansprüchen auf sozialstaatliche Unterstützung nicht ernsthaft auseinandersetzen zu müssen. In jedem Falle erlaubt es, gegen diese angeblich das Gemeinwohl schädigenden innerstaatlichen Feinde mit aller Härte und ›Null-Toleranz‹ (vgl. Hansen 1999) vorzugehen, und zwar völlig legitim, wie meist fälschlicherweise aufgrund des politisch und massenmedial hergestellten gesellschaftlichen Klimas der Diffamierung von Arbeitslosen als »Sozialschmarotzer« oder »Parasit « unterstellt wird.
Sind infolge der Mißbrauchsdebatte der normative Grundkonsens in der Gesellschaft im Hinblick auf die Gewährung existenzsichernder sozialstaatlicher Leistungen unterminiert und die Arbeitslosen erst einmal als Sündenböcke markiert, denen als ›Störer‹ all jenes angelastet werden kann, was von der Bevölkerung als Mißstand empfunden wird, so sinkt die Hemmschwelle, die Arbeitslosen als mit Rechten ausgestattete Personen wahrzunehmen und zu behandeln. Der seitens der Politik induzierte Abbau verfahrensrechtlicher Garantien wie die Abschaffung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gemäß § 39 SGB II spricht hier eine ebenso eindeutige Sprache wie die in Angriff genommene Einführung von Sozialgerichtsgebühren und der Anwaltspflicht vor den Landessozialgerichten oder die geplante Verschärfung der Anspruchsvoraussetzungen zur Bewilligung der Prozeßkostenhilfe oder die beabsichtigte Abkehr vom Amtsermittlungsprinzip. (vgl. Jäger 2007) Und es wäre ein Wunder, wenn die Verwaltung von dieser Entwicklung ausgenommen bliebe. Im Gegenteil, aufgrund der fortgesetzten, zum Teil eklatanten Mißachtung von Recht und Gesetz durch die Arbeitsverwaltung, wofür die Klagewelle vor den Sozialgerichten nur ein Indiz ist (vgl. Kuhr 2008), kann man sich nicht des Eindrucks erwehren, deren Personal wähnte sich im Besitz eines Freibriefs, der es ihnen erlaubt, Arbeitslose als ›Menschen zweiter Klasse‹ zu behandeln.
Die gesellschaftspolitischen Auswirkungen dieser von Politik und Verwaltung auf der Grundlage der hoheitlich institutionalisierten Mißbrauchsvermutung und der offenkundigen Gleichgültigkeit gegenüber Rechtsverstößen zu verantwortenden Erniedrigung und Ausgrenzung der Arbeitslosen zeigen sich nicht nur in einer massiven Verletzung des Sozialstaatsgebots, die Würde des Menschen zu schützen, sondern auch in einer schleichenden Zersetzung der Demokratie. Denn solange die Grundwerte des Bürgerstatus für eine Kategorie von Menschen außer Kraft gesetzt werden, so daß diese nicht ein Leben frei von elementarer Not und Furcht leben können, bewirkt dies eine Untergrabung der Demokratie, weil erst durch die Gewährung sozialer Grundrechte das Wahrnehmen auch der bürgerlichen und politischen Grundrechte materiell abgesichert wird (vgl. Marshall 1982). Andernfalls »bleiben Verfassungsrechte«, so der Altliberale Ralf Dahrendorf, von dem man wahrlich nicht sagen kann, er sei ein Systemkritiker, »ein leeres Versprechen, ja schlimmer, sie werden zum zynischen Vorwand, hinter dem sich die Tatsache des Schutzes vor Privilegien verbirgt« (Dahrendorf 1994: 66). Vor diesem Hintergrund ist es durchaus statthaft, die für Hartz IV Verantwortlichen in Politik und Verwaltung zwar nicht unbedingt im verfassungsrechtlichen, aber doch im politischen Sinne als die wahren Staats- oder besser Verfassungsfeinde zu bezeichnen, weil sie aktiv dazu beitragen, den Weg in eine andere Republik zu ebnen, eine Republik, der das Prädikat »sozialer Rechtsstaat« fürderhin kaum noch ernsthaft zugesprochen werden kann. Hiergegen Widerstand zu leisten, ist nicht nur legitim, sondern geradezu geboten, weil die in Art. 20 I GG niedergelegten grundlegenden Prinzipien für die rechtliche und organisatorische Gestaltung des bundesrepublikanischen Staates aufgrund ihrer »Ewigkeitsgarantie« nach Art. 79 III GG in ihrem Wesensgehalt unabänderbar und damit auch nicht politisch disponibel sind.
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1 Im Hinblick auf die Entstehung und Entwicklung der Wohlfahrtsstaaten vgl. statt anderer Alber (1982) und Flora et al. (1977), hinsichtlich des Versuches, Gruppen ähnlicher nationaler Wohlfahrtsstaaten zu systematisieren, die einflußreiche Studie von Esping-Andersen (1990), ferner Kaufmann (2003), Schmidt (1998) sowie die Beiträge in Lessenich/Ostner (1998) zur Kritik und Weiterentwicklung der von Esping -Andersen entwickelten Typologie. – Trotz unterschiedlichen Bedeutungsgehaltes wird der Begriff ›Wohlfahrtsstaat‹ hier synonym für ›Sozialstaat‹ (vgl. statt anderer Alber et al. 1998: 622 f.; Wendt 1993) verwandt; soweit ausschließlich auf die bundesdeutschen Verhältnisse abgehoben wird, ist im folgenden die Rede von ›Sozialstaat‹ als der deutschen Variante wohlfahrtsstaatlicher Programmatik, wie sie im Sozialstaatspostulat (Art. 20 I, 28 I) des Grundgesetzes ihren Niederschlag gefunden hat.
2 Eine synoptisch angelegte Analyse der von Gegnern wie Befürwortern vorgetragenen Argumente des Für und Wider des Wohlfahrtsstaats liefert Prisching (2000).
3 Vgl. hierzu etwa mit Bezug auf Léon Bourgeois, neben Charles Gide wichtigster Protagonist der Bewegung des Solidarismus, mit der sich in Frankreich der Wohlfahrtsstaat Bahn brach, Zoll (2000: 78 ff.) sowie ferner Ewald (1993: 462 ff.).
4 Zum Konzept des »aktivierenden Staates« vgl. allgemein Lamping et al. (2002), zu dessen Bedeutung als Ansatz zur Umgestaltung des Sozialstaats im besonderen die Beiträge in Dahme et al. (2003) sowie Mezger/West (2000).
5 Als geistiger Wegbereiter des »[j]enseits von Links und Rechts« (Giddens 1997) verstandenen britischen Reformprogramms des »Dritten Weges« – in der Bundesrepublik Deutschland auch etwas mehrdeutig als »Politik der Neuen Mitte« (Hombach 1998) adaptiert – kann Giddens (1999; 2001) gelten, der vorschlägt, »auf der Grundlage des Prinzips ›keine Rechte ohne Verpflichtungen‹ einen neuen Gesellschaftsvertrag zu schließen« und eine »umfassend angebotsorientierte Wirtschaftspolitik zu entwickeln, die marktwirtschaftliche Wachstumsfaktoren mit einer strukturellen Reform des Wohlfahrtstaats erlaubt «, der »sich zu einem ›Sozialinvestor‹ entwickeln muß« (Giddens 2001: 62).
6 Zu dem aus den Diskussionen um lean management und lean production in der Privatwirtschaft entlehnten und auf eine Begrenzung der Staatsaufgaben und ausgaben zielenden, den Bereich der Inneren Sicherheit aber selbstredend aussparenden Begriff des schlanken Staates vgl. Lamping et al. (2002: 13 ff.).
7 Wessen Wohl auch immer das Gemeinwohl sein mag, so wäre ideologiekritisch zu fragen, zumal der Topos des Gemeinwohls eher der rechten denn der linken politischen Kritik geläufig ist; vgl. hierzu neuerdings Offe (2002).
8 Bei aller berechtigten Kritik an der Wirksamkeit von Staatstätigkeit wird hierbei allerdings nicht gesehen, daß in gleicher Weise auch von einem Marktversagen gesprochen werden muß, weil reale Märkte nicht so funktionieren, wie es die Axiomatik des neoklassischen »Modell-Platonismus « (Albert) fordert. Als eine empirisch-praktische Kritik am Staats- wie Marktversagen ließe sich etwa das erneute Erstarken der sozial(politisch)en Selbsthilfebewegung Ende der 1970er, Anfang der 1980er Jahre interpretieren.
9 Wider die Versuche, Weber für die neoliberalen Apologeten des Marktes vereinnahmen zu wollen, gilt festzuhalten, daß nicht nur mit Marx (vgl. 1977: 183, 742), sondern auch mit Weber die »freie Arbeit« eine der zentralen Voraussetzungen für die Existenz und das Funktionieren des Kapitalismus ist, das heißt, »daß Personen vorhanden sind, die nicht nur rechtlich in der Lage, sondern auch wirtschaftlich genötigt sind, ihre Arbeitskraft frei auf dem Arbeitsmarkt zu verkaufen.« Mit der anderen Worten: daß Personen vorhanden sind, die ihre Arbeitskraft zwar »formal freiwillig, tatsächlich [aber; M. W.] durch die Hungerpeitsche getrieben« (Weber 1991: 240) auf dem Arbeitsmarkt anbieten.
10 »Erstes« und »Zweites Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt« (»Hartz I u. II«) sind am 1. Januar 2003 in Kraft getreten, »Hartz III« am 1. Januar 2004 und »Hartz IV« in Form des neu geschaffenen SGB II (Grundsicherung für Arbeitsuchende) am 1. Januar 2005. Zu Inhalt und Umsetzung der Hartz-Gesetze vgl. den immer noch informativen Aufsatz von Brütt (2003).
11 Eingeführt im Rahmen von Hartz II handelt es sich bei »Mini-Jobs« um Beschäftigungsverhältnisse bis zu 400 Euro Monatsentgelt, bei »Midi-Jobs« um solche zwischen 400 und 800 Euro Monatsentgelt.
12 Mit dem Rückgriff auf die Vokabel »Eigenverantwortung « (§ 1 I SGB II) unterstellt der Gesetzgeber den betroffenen hilfesuchenden und bedürftigen Arbeitslosen prinzipiell das Handlungsvermögen, eine Veränderung ihres Zustands der Arbeitslosigkeit in Richtung Beschäftigung selbst bewirken zu können. Hierbei wird jedoch geflissentlich übersehen, daß das von den Aktivierungsvertretern beständig beschworene eigene Können der Betroffenen in der realen Welt – anders als in der ideellen – an die Existenz spezifischer interner wie externer Handlungsvoraussetzungen gebunden ist, wozu kognitive Fähigkeiten, Kenntnisse, Fertigkeiten, Willensstärke und psychische Dispositionen wie Selbstkontrolle und steuerung ebenso gehören wie die materiellen, zeitlichen, kulturellen und sozialen Faktoren, die aus einem konkreten Handelnden die Person gemacht haben, die sie ist. Vgl. hierzu die prägnanten Ausführungen von Günther (2002).
13 Was unter einem ›menschenwürdigen Leben‹ zu verstehen ist, läßt sich weder dem Grundgesetz noch einer diesbezüglichen einfachgesetzlichen Ausgestaltung desselben entnehmen. Hierzu ist es erforderlich, auf die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zurückzugreifen. Dieses hat 1970 klargestellt, daß die Gewährleistung des bloßen physischen Existenzminimums für ein menschenwürdiges Leben nicht hinreicht, weil dem Hilfeempfänger gesellschaftliche Teilhabe möglich sein muß, also in der Umgebung von Nichthilfeempfängern ein Leben »ähnlich wie diese« (BVerwGE 36, 258) führen zu können, wobei auf die herrschenden Lebensgewohnheiten abzustellen ist (vgl. BVerwGE 35, 180 f.).
14 Nach einer Expertise des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes aus dem Jahr 2006 müßte der Regelsatz wenigstens 20 Prozent über dem liegen müßte, was den Arbeitslosengeld-IIBeziehern hoheitlich zugestanden wird, um ein Leben führen zu können, das gemessen an den Leitvorstellungen des Grundgesetzes als eines zu qualifizieren wäre, das der Würde des Menschen entspricht (vgl. Martens 2006).
15 Dies zeigt etwa der Fall einer Kellnerin in Berlin, der von einer der dortigen ARGEn das Angebot einer Stelle in einem Bordell zugewiesen worden war, das abzulehnen mit dem Risiko einer Leistungskürzung oder streichung verbunden war. (vgl. o. A. 2005) Da der Beruf der Prostituierten mit dem Inkrafttreten des Prostitutionsgesetzes (ProstG) am 1. Januar 2002 legalisiert worden ist und dieser nunmehr als einer gilt wie jeder andere Beruf auch, gibt es keinen rechtlichen Hinderungsgrund mehr, eine Bezieherin von Arbeitslosengeld II in den Bereich der sog. sexualbezogenen Dienstleistungen zu vermitteln, weil auf der Grundlage der Zumutbarkeitsregelung nach § 10 SGB II jede Arbeit anzunehmen ist, die nicht gesetzes- oder sittenwidrig ist. Und ob Prostitution sittenwidrig ist, darf füglich bezweifelt werden, zumindest wenn man der höchstrichterlichen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs in Strafsachen folgt, das die Auffassung vertritt, seit Erlaß des ProstG sei ein Vertrag über sexuelle Dienstleistungen nicht von vornherein als sittenwidrig zu beurteilen (vgl. BGH – Az 1 StR 482/03). Auch wenn es sich hier um einen Einzelfall handeln mag, so kommt darin doch zum Ausdruck, daß Prostitution kein Antonym für ›Markt-Verkehr‹, sondern vielmehr Inbegriff für die auf dem Prinzip des Warentauschs beruhenden zwischenmenschlichen Beziehungen ist. Ein Sachverhalt, den Marx mit folgenden Worten unterstreicht: »Die Austauschbarkeit aller Produkte, Tätigkeiten, Verhältnisse gegen ein Drittes, Sachliches, was wieder gegen alles ohne Unterschied ausgetauscht werden kann – also die Entwicklung der Tauschwerte (und der Geldverhältnisse) ist identisch mit der allgemeinen Venalität, Korruption. Die generelle Prostitution erscheint als eine notwendige Phase der Entwicklung des gesellschaftlichen Charakters der persönlichen Anlagen, Vermögen, Fähigkeiten, Tätigkeiten.« (Marx 1974: 80)
16 »So ist Aufklärung und Beratung über zustehende Sozialleistungen für viele Träger nicht Praxis, wird sogar, wenn sie von dritter Seite erbracht wird, als Angriff auf die Gemeindekasse empfunden«, wie z. B. Spindler (2003: 226) mit Bezug auf die Sozialhilfeträger feststellt.
17 Sie trägt ihren Namen deswegen zu unrecht, weil der hilfesuchende Arbeitslose mangels realer Wahlmöglichkeiten einem sanktionsbewehrten Kontrahierungszwang unterliegt, so daß von einer »›Vereinbarung‹ im Schatten der Macht« (Berlit 2003: 205) gesprochen werden muß, die zudem gegen das Grundgesetz verstößt, da sie »unverhältnismäßig in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit« (ebenda) eingreift.
18 Vgl. statt anderer Aust/Müller-Schoell (2007: 56 ff.), Martens (2005: 361 ff.), Wagner (o. J.).
19 Diese Annahme fußt auf der absurden Interpretation der Massen- und Langzeitarbeitslosigkeit als eines Mismatch-Problems, also eines der fehlenden Übereinstimmung zwischen den Arbeitskraftverkäufern und käufern hinsichtlich Qualifikation, Entlohnung und Bedingungen des Arbeitskräfteeinsatzes. Zur wissenschaftlichen Fragwürdigkeit der These vom Mismatch als Ursache der Massenarbeitslosigkeit vgl. statt vieler Trube (2004: 64 ff.).
20 Da dieser, im Behördenjargon anzüglich als »Paps« bezeichnet, nicht nur über die materiellen Hilfen entscheidet, sondern auch über die Eingliederungsleistungen und über den Einbezug ins Case-Management, besteht die Gefahr, daß die Beziehung der hilfebedürftigen Arbeitslosen zu ihrem »Paps« in ein persönliches Abhängigkeitsverhältnis umschlagen kann, was es gerechtfertigt erscheinen läßt, von einer Refeudalisierung der beschäftigungsorientierten sozialen Dienstleistungserbringung zu reden. Zur Problematik der Vermischung von hoheitlichem Eingriff und Erbringung einer Beratungsdienstleistung für Hilfesuchende in prekären materiellen Lebenslagen wie Arbeitslosigkeit oder Armut vgl. insbesondere Bartelheimer/ Reis (2001).
21 Wie marginal der Sozialleistungsmißbrauch im Bereich der Arbeitsverwaltung im Vergleich zu anderen Mißbrauchstatbeständen ist, verdeutlicht eindringlich Oschmianskys Feststellung: »Selbst wenn alle Leistungsempfänger [von Arbeitslosengeld und hilfe; M. W.] ›Arbeitsverweigerer‹ wären, ihre Leistungen entsprechend missbräuchlich in Anspruch genommen hätten, betrüge der ›Schaden‹ gerade 28 Prozent des Schadens durch Schwarzarbeit .« (Oschmiansky 2003: 15)
22 »Da ist es so, dass Hilfeempfänger zu Zeiten eingeladen werden, von denen man weiß, dass der Hilfeempfänger Probleme hat, zu diesen Zeiten zu erscheinen. Und darauf folgt dann in de Regel eine Sanktion. Das ist eine Möglichkeit, wie man Leistungen einsparen kann.« (anonym; zit. nach: Klein 2008), so das Bekenntnis eines ARGE-Mitarbeiters in leitender Position.
23 Vgl. hierzu statt anderer Matthes (1973), Rödel, Guldimann (1978).
24 In der Regel werden die Begriffe ›Obdachlosigkeit‹ und ›Wohnungslosigkeit‹ synonym verwendet. Gleichwohl existiert mit Bezug auf die amtliche Statistik ein Bedeutungsunterschied: Als ›obdachlos‹ werden jene Personen bezeichnet, die vorübergehend in Notunterkünften untergebracht sind und aus diesem Grunde auch von der amtlichen Statistik erfaßt werden. Als ›wohnungslos‹ gelten hingegen jene Personen, die weder Obdach noch Wohnung haben und insofern ›auf der Straße‹ leben oder aber bei Dritten Unterschlupf gefunden haben.
25 Verfassungsrechtlich ließe sich die Frage stellen, ob der Staat überhaupt ein Mandat zur (Um)Erziehung seiner Bürger hat, verstoßen doch staatliche Maßnahmen zum Aufbau und Erhalt von Sozial- und Arbeitsmoral zumindest gegen das Allgemeine Persönlichkeitsrecht, wie es sich durch die höchstrichterliche Rechtsprechung zu Art. 2 I GG i.V.m. Art. 1 I GG entwickelt hat. Zur Problematik, jedoch mit Bezug auf die staatliche Förderung von Abfallmoral, vgl. Lüdemann (2002).
26 Als politik- und gesellschaftskritischer Begriff bezeichnet ›Involution‹ die Rückentwicklung demokratischer Systeme, Strukturen und Formen in vor- oder antidemokratische; vgl. hierzu in pointierter Weise die luziden Ausführungen von Agnoli (1974).
27 Wird einem hilfesuchenden Arbeitslosen nämlich ein Sofortangebot unterbreitet, muß mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit feststehen, daß dieser erwerbsfähig ist, das heißt, daß dieser die Fähigkeit besitzt, »unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes mindestens drei Stunden täglich erwerbstätig zu sein« (§ 8 I SGB II). Dies festzustellen, kann aber unter Umständen, insbesondere bei psychisch erkrankten oder behinderten Personen zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht möglich sein und ist erst im Rahmen des Feststellungsverfahrens nach § 44a SGB II auf der Grundlage einer gutachterlichen Beurteilung zu entscheiden.
28 Daß Gerhard Schröder sich hier nicht als ein kritischer Leser von Lafargues Streitschrift »Das Recht auf Faulheit« zu erkennen geben wollte, wird allein schon daran deutlich, daß Lafargue das Recht auf Faulheit nicht als ein absolutes konzipiert, sondern mit der Vorstellung der Verkürzung des Arbeitstags auf maximal drei Stunden verknüpft. (vgl. Lafargue 1978: 37 f.) Für Schröder taugt ›Faulheit‹ bloß als Denunziationsvokabel, mit der ein Bild vom Arbeitslosen als fideler Müßiggänger gezeichnet werden soll, ein Bild, das spätestens seit der klassischen Studie von Jahoda et al. (1975) aus den 1930er Jahren über »Die Arbeitslosen von Marienthal« Lügen gestraft wird. Zwar werden, weil sozialpolitisch teilweise ›abgefedert‹, die psycho-sozialen Belastungen heutzutage als geringer eingestuft. Dies heißt aber nicht, daß sie gänzlich verschwunden wären. Auch heute leidet ein beträchtlicher Teil der Arbeitslosen unter Minderwertigkeitsgefühlen, Identitätsstörungen und verstärkten oder vermehrten psycho-somatischen Beschwerden. (vgl. hierzu etwa Brinkmann 1984)
29 Des Mißbrauchs bezichtigt werden jedoch nicht nur die Arbeitslosen, sondern auch die als »Helfershelfer« und »windige Ratgeber« (BMWA 2005: 19, 22) titulierten Berater, die, wie z. B. Roth, Thomé (2005), es sich zur Aufgabe gemacht haben, Hilfesuchenden in prekären materiellen Lebenslagen wie Arbeitslosigkeit oder Armut durch Information und Beratung zu ihrem Recht zu verhelfen.
30 »Aber Sprache dichtet und denkt nicht nur für mich, sie lenkt auch mein Gefühl, sie steuert mein ganzes seelisches Wesen, je selbstverständlicher, je unbewußter ich mich ihr überlasse. [...] Worte können sein wie winzige Arsendosen: sie werden unbemerkt verschluckt, sie scheinen keine Wirkung zu tun, und nach einiger Zeit ist die Giftwirkung doch da.« (Klemperer 1969: 23)
in: UTOPIE kreativ, H. 213/214 (Juli/August 2008), S. 594-616
aus dem Inhalt:
Essay FRIGGA HAUG: Politische Subjekte im Neoliberalismus Gesellschaft – Analysen & Alternativen MICHAEL WOLF: Die Reform der Hartz-IV-Reform: Verfolgungsbetreuung plus 1968 KARL-HEINZ GRÄFE: Prager Frühling 1968: letzter sozialistischer Erneuerungsversuch? AYHAN BILGIN: Die 68er Bewegung in der Türkei Hannah Arendt MARIO KESSLER: Zwischen Paria-Existenz und jüdischem Commonwealth. Hannah Arendt über Antisemitismus und Zionismus ALFRED LOESDAU: Politisch denken und historisch sehen. Hannah Arendts Verhältnis zu linken Intellektuellen Interview ERHARD SCHERNER: Die Fronten gingen durcheinander … Ein Interview zu den Auskünften Ludwig Kroeber-Keneths aus Kronberg über seine und Alfred Kurellas Reise 1919 nach Sowjetrußland Nachhaltigkeitsdebatte MARKO FERST: Plädoyer für eine ökologische Zeitenwende HUBERT FETZER: Klimawandel und Sozialismus Standorte DETLEF KANNAPIN: Im Garten der Beliebigkeit. Krise und Zerfall der spätimperialistischen Philosophie Konferenzen & Tagungen PETER SCHÄFER: Die Rückkehr des Viktor Agartz. Tagungsbericht VIOLA SCHUBERT-LEHNHARDT: Mit unserer Gesundheit Kasse machen? Festplatte WOLFGANG SABATH: Die Wochen im Rückstau Bücher & Zeitschriften Rainer Ferchland (Hrsg.): Sozialberichte: Was sie benennen und was sie verschweigen. Studie des Institutes für Sozialdatenanalyse e.V. Berlin – isda. Texte der Rosa-Luxemburg-Stiftung 38 (HANSGÜNTER MEYER) Norbert Frei: 1968. Jugendrevolte und globaler Protest (BERND HÜTTNER) Stefania Maffeis: Zwischen Wissenschaft und Politik. Transformationen der DDR-Philosophie 1945-1993 (INGO STÜTZLE) Rolf Haubl, Volker Caysa: Hass und Gewaltbereitschaft. Philosophie und Psychologie im Gespräch (KONSTANZE SCHWARZWALD) Rainer Funk: Erich Fromms kleine Lebensschule (JÜRGEN MEIER) Ulrich Mählert, Bernhard H. Bayerlein, Horst Dähn, Bernd Faulenbach, Erhart Neubert, Peter Steinbach, Stefan Troebst, Manfred Wilke (Hrsg.): Jahrbuch für Historische Kommunismusforschung 2008 (MARCEL BOIS)
21.07.2008
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